改革监管体制   创新监管方式

宁国市大力推行公共资源交易“全生命周期”综合监管模式

                                       作者：赵从群

今年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，就“整合建立统一规范共享共用的公共资源交易平台，以管理创新促进资源配置高效透明”作出了重要部署。要求地方各级在落实好“三整合一完善”的同时，重点要强化交易监管，打击违法违规行为，力求在全国范围形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。8月10日，国务院印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号文件），也就完善监管体制机制、转变监督管理方式等提出要求。由此可见，中央高层已经注意到当前各地在公共资源交易平台建设和监管方面存在的突出问题，并决心通过改革创新方式，现实解决监管不规范、不统一等问题。

近年来，各地都在探索从改革体制、完善机制、建章立制、引入科技等方面动脑筋，下功夫，搭建了统一规范的公共资源交易平台，这为下一步改革奠定了坚实基础。但在公共资源交易监管方面，各地虽有不同程度的探索与创新，但因存在法律规定的滞后性，顶层设计与基层实际的脱节性等因素，导致各地出现不同声音，不同意见，各地做法也参差不齐，相差甚远，既有集中综合监管模式，也有分散行业监管模式，如何规范和统一，必将成为下一步改革的重点和难点。笔者作为多年从事公共资源交易监管工作的基层一线干部，深刻的感受到，要切实做好公共资源交易监管工作，力求管出水平，管出效益，必须全程把握，着眼宏观，突出重点，入手微观。认为在省级以上层面，实行分行业监管，相关部门研究出台一套指导基层的管理办法和考核细则是可行的，但在市县级，如果仍然实行分行业监管，那就是“管办不分“。因为根据中央提出的实行决策，执行权，监督权相分离的要求。在市县一级的决策层是市县人民政府，执行权由相关职能部门，那么监督权如果仍然归相关职能部门，那就会出现既当运动员，又当裁判员的现象。因此，在市县二级必须要建立一个超脱的，独立的，综合统一的监管部门。因此，笔者建议在市县二级应推行集中综合监管模式。基于此，宁国市自2013年以来，大胆探索，主动作为，坚持从标前、标中和标后三大环节入手，致力于改革监管体制，创新监管机制，转变监管方式，提高监管实效，积极探索推行公共资源交易“全生命周期”监管模式，取得了明显成效。具体做法是：

一、狠抓标前审核，规范标前行为

标前审核是做好招标工作的基础，是公共资源交易监管的源头。针对政府投资项目建设工程预算编制及工程量清单中经常会出现“隐形错误”和“有意失误”，容易导致工程“低价中标，高价结算”和随意变更工程量的现象，我们成立了建设工程审核备案科，采取“政府购买服务”的方式建立了标前审核中介企业库。项目在进行招标前，由相关部门和单位先进行工程造价编制，然后再由审核备案科按照编、审分离的原则，采取摇号方式从中介企业库中随机抽取审核单位，对工程量清单和控制价进行审核把关，发现问题，立即纠正。同时规定，只有通过标前造价审核的建设工程项目方可进入招投标程序，确保标前审核关口前置。通过标前审核，使我们在启动招标程序前，就能及时发现并纠正建设工程预算编制过程中出现的错项、漏项，最大程度的减少工程建设过程中的变更事项，提高了财政资金的使用效益，有效遏制了“低价中标，高价结算”和工程建设过程中随意变更工程量的现象。为积极预防和杜绝出现“阴阳合同”的情况，审核备案科针对项目建议书批准文件、建设项目选址意见书、可研报告批准文件、总平面设计方案、土地出让合同、建设用地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证、消防人防设计审查报告、施工图设计文件审查报告、工程量清单、工程造价审核通知单、资金落实文件和采购计划等材料建立标前手续审查机制，并对交易合同进行备案，明确任务，落实责任，确保标前手续完备规范。

二、强化标中监管，维护交易公平

标中监督是做好招标工作的重点，是择优选好中标企业的重要环节。现实工作中，我们发现，一些本地不具备投标条件的“投标专业户”假借他人资质参与围标串标现象比较突出，在充分调研、认真分析的基础上，我们采取了以下措施予以防范：一是规定所有招标人必须从其银行基本账户缴纳投标保证金，未从企业银行基本账户缴纳投标保证金的，其投标文件一律不予接收。二是对施工类建设工程公开招标项目，要求投标企业法人代表、项目经理均必须到开标现场参加开标会议。为防止参会人员冒名顶替或提供虚假身份证明，积极争取市公安局、住建委、检察院等多个部门的支持，配置了二代身份证识别系统，推行了中标企业行贿犯罪情况备案审核机制，不断加大多部门的协调联动和违规处罚力度。三是建设工程类企业实行“固定交易员”制度，要求投标企业书面确定一至二名固定交易员，全程参加整个招投标活动，以有效遏制了假借资质和围标串标现象的发生。四是制定了开标现场纪律及监督程序，明确了监管的职责和内容，进一步规范了开、评标现场秩序。五是设置了“开、评标现场视频直播间”，“视频直播间”数据直连市信息中心存档，实现评标全程监控、实时监控。六是实行了“远程评标系统”、“门禁系统”、“评标专家随机抽取及语音通知系统”等现代网络监管方式。通过计算机固化技术，现代网络传输手段，最大限度排除了招投标过程中人为干预因素，实现了全程留痕，可溯、可查。通过上述措施的实施，有效遏制了“投标专业户”的假借资质和围标串标等违法行为，充分保障了整个交易过程的公开、公平、公正。

三、创新标后监管，净化交易市场

标后监管是落实交易结果，促进项目履约的关键。实践证明，如果标后监管不到位，标前、标中就会流于形式，“招标假，假招标”之说也就由此而来，不仅前期工作效果整体“归零”，而且还会产生负面效应，造成恶劣影响，甚至会给国家、社会和人民造成无法挽回的损失。从这个意义上讲，加强标后监管意义重大，影响深远，亟待重视。目前，宁国市主要从四个方面创新措施加强履约监管：一是建立约谈回访机制。针对市重点工程、重大项目和重要民生工程的中标企业法定代表人及项目经理建立了中标约谈机制，重点从履约、廉政、工期、“五大员”到位情况和质量安全等方面提要求、作强调，做到提醒在前，防范在先，督促企业提高认识，克服麻痹大意思想。对此，市政府成立了政府投资项目监督检查领导组，通过联合检查和随机抽查等方式，加大标后监管力度，发现问题，通过提出整改意见，下发《整改通知书》等方式，督促相关部门加强管理，要求中标单位认真履约，提高履约意识，强化履约责任。二是严格工程量变更程序。出台了《宁国市政府投资建设项目工程变更管理暂行办法》，明确了各职能部门的责任，合力优化项目变更流程，对因技术或不可抗力等客观原因造成变更设计、增减工程量的，必须按规定程序进行变更，如工程量变更增加造价在10万元以上的，须在省专家库抽取3-5名专家组成工程变更论证小组，对工程变更方案进行专业论证，并报市政府分管领导审批、工程量变更增加造价在50万元以上的，还需市政府主要领导审批。对没有经过评估程序而随意变更工程量的，市财政局不予结算，杜绝了随意变更工程量及先施工后履行工程量变更程序现象的发生，也有效防止了“低价中标，高价结算”，大大节约了政府资金，提高了资金使用效率。自2013年实施严格的工程量变更程序以来，全市工程平均核减率由原来的11.38%下降为现在的5.8%，平均审定价超合同价比例由原来的8.23%下降为现在的3.9%，各项指标日趋合理。三是引入科技监管手段。为有效打击假借资质、围标串标等违规行为，在省住建厅的精心指导和大力支持下，率先在全省县市开通了“IFA”人脸识别考勤系统。该系统的成功运用，全面提升了交易管理信息化水平，重点加大对项目管理关键岗位人员到位情况进行监督考核，督促其严格按照投标文件要求和投标文件承诺积极主动履约，确保了工期和质量，有效遏制了挂靠资质和违法转包现象的发生，此举也为下一步在招标文件评分办法中引入诚信分奠定了基础。自2014年9月以来，全市共有67个政府性投资项目，217名项目关键岗位人员参与IFA系统考勤，其中采购项目2个、房建项目2个、公路项目21个、绿化项目10个、桥梁项目7个、市政项目14个、水利项目2个、土地治理5个、装饰项目4个，系统监管项目总金额达42，623.38万元。通过“IFA”人脸识别考勤系统，共甄别出8家施工单位涉嫌假借资质，目前案件正在调查处理中。四是严查违法违规案件。坚持把受理投诉、核实查处作为强化履约监管的重要抓手，进一步完善质疑、投诉、处理等工作制度，优化投诉受理、调查、处理、责任追究工作机制，切实加大对围标、串标、提供虚假材料、违法分包及假借资质等违法违规行为的查处力度。自2014年以来，共办理各类举报投诉案17件，依据投标企业所作的投标承诺，200多万元的投标保证金作不予退还处理。涉及其他违法行为的，及时移送行业主管部门另案处理。通过加大案件处理力度，大大震慑了违法违规行为人，有效净化了公共资源交易市场，营造了良好的区域交易环境。（作者系宁国市公共资源交易监督管理局局长）