政府采购作为宏观调控与公共资源配置的重要手段，对中小企业的扶持具有明确的政策导向与制度规范。《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称“46号文”）的出台，为中小企业参与政府采购提供了坚实保障，但在实践中，“哪些主体能享受扶持”“政策适用的核心标准是什么”等问题常引发争议。农民专业合作社能否适用中小企业扶持政策的讨论，正是政策边界辨析的典型切口。本文结合相关法规与实践案例，厘清政府采购中中小企业扶持政策的核心逻辑与适用要点。
一、政策基石：中小企业的法定界定与扶持核心
政府采购对中小企业的扶持并非普惠性福利，而是基于明确法律界定的定向支持，其核心在于精准识别符合条件的市场主体，确保政策红利直达目标群体。
（一）中小企业的法定构成要件。根据46号文第二条，政府采购语境下的中小企业需同时满足三重条件：其一，主体资格合法，需在我国境内依法设立；其二，规模标准合规，依据国务院批准的《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号），结合从业人员、营业收入、资产总额等指标划分为中型、小型、微型企业；其三，关联关系合规，排除与大企业存在“同一负责人”或“直接控股、管理关系”的情形，避免政策被滥用。值得注意的是，政策将符合标准的个体工商户“视同中小企业”，扩大了扶持范围，但仍以“符合划型标准”为核心前提。
（二）扶持政策的适用关键：以制造商为核心锚点。在货物类政府采购项目中，政策适用的核心判定标准并非投标主体本身，而是货物的制造商。这意味着即使投标的贸易型企业为大型企业，只要其提供的货物由中小企业制造，仍可在符合条件的情况下享受扶持；反之，若投标主体为贸易型中小企业，但货物由大型企业制造，则无法适用相关政策。这一规则的本质，是确保扶持政策真正惠及产业链上游的生产型中小企业，推动政策效能向实体经济传导。
二、主体辨析：农民专业合作社为何不在扶持范围内？
农民专业合作社作为农村经济发展的重要载体，常被误认为可享受中小企业扶持政策，但从法律属性与组织特征来看，其与中小企业存在本质区别，这是政策适用的核心边界。
（一）法律属性上的“特别法人”定位。《中华人民共和国民法典》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，农民专业合作社被明确归入“城镇农村的合作经济组织法人”，属于特别法人范畴。而中小企业的设立基础是营利法人制度，个体工商户则属于自然人经营范畴，二者均与特别法人的法律地位存在根本差异。这种法律属性的划分，决定了农民专业合作社无法纳入以营利法人和个体工商户为调整对象的中小企业划型体系。
（二）组织特征与经营目的的本质差异。《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定，农民专业合作社是“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”，其核心特征体现为三点：一是主体特殊性，以享有农村土地承包经营权的农民为核心成员；二是管理民主性，成员地位平等，实行“民办、民有、民管、民受益”的原则；三是经营互助性，以成员自我服务为目的，对成员服务不以营利为目标，旨在通过合作解决单个农民“办不了、办不好、办不合算”的生产经营问题。而中小企业的核心属性是营利性，以追求利润最大化为经营目标，这种组织定位与经营目的的差异，进一步明确了农民专业合作社与中小企业的界限，使其无法满足中小企业划型的核心前提。
三、实践启示：政府采购扶持政策的精准实施路径
农民专业合作社的案例为政府采购中小企业扶持政策的精准实施提供了重要启示，政策落地需把握“主体识别、标准适用、风险防控”三个关键环节，避免出现“错配”与“滥用”。
（一）强化主体资格审核的穿透式管理。采购单位与代理机构在项目实施中，需建立“双重审核”机制：一方面，审核投标主体的自身资质，核查其是否符合中小企业划型标准，是否存在与大企业的关联关系；另一方面，对货物类项目实施“穿透审核”，追溯货物制造商的规模资质，避免以“贸易型中小企业”为幌子，实则由大型企业供货的“政策套利”行为。可借助全国中小企业信用服务平台等数字化工具，实现划型信息的在线核验，提升审核效率与准确性。
（二）厘清政策边界与专项扶持的衔接。农民专业合作社虽无法享受中小企业扶持政策，但并不意味着其无法获得政府采购的政策支持。我国针对“三农”领域已出台多项专项扶持政策，如在农业采购项目中设置专门面向农民专业合作社的采购包、优先采购合作社生产的农产品等。实践中需注意区分“中小企业扶持政策”与“三农专项政策”的适用范围，避免因政策边界模糊导致的扶持缺位或错配，确保不同类型的农村经济主体都能获得精准的政策支持。
（三）完善政策解读与争议解决机制。基层采购单位、供应商对政策的理解偏差是引发争议的重要原因。一方面，财政部门应通过政策培训、案例解读等方式，明确中小企业的划型标准、适用范围及排除情形，尤其针对农民专业合作社、社会组织等易混淆主体，发布专项解读文件；另一方面，建立健全政策适用的争议协调机制，对采购活动中出现的主体资格争议，由财政部门结合法规规定与实际情况作出权威认定，保障采购活动的顺利推进。
四、结语
政府采购中中小企业扶持政策的核心价值在于“精准滴灌”，而精准的前提是明确的政策边界。农民专业合作社与中小企业在法律属性、组织特征上的本质差异，决定了其无法适用中小企业扶持政策，这一结论并非政策“排斥”，而是基于法律逻辑与政策目标的精准界定。未来，政府采购政策体系需进一步完善“分类扶持”机制，在强化中小企业精准扶持的同时，优化针对农民专业合作社等特殊主体的专项支持政策，形成“各有侧重、精准适配”的政策格局，既保障中小企业的发展权益，又助力农村集体经济的健康成长。
法规链接
1. 《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条：本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
2. 《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第二条：本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，但与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的除外。符合中小企业划分标准的个体工商户，在政府采购活动中视同中小企业。