前言

近年来，异常低价投标现象频发，但现有法规对异常低价投标的审查认定规定不够细化，导致评标委员会在行使审查认定权时存在诸多困境。

2025年9月28日，国家发展改革委、市场监管总局发布《关于治理价格无序竞争维护良好市场价格秩序的公告》（以下简称《秩序公告》），公告强调“价格竞争是市场竞争的重要方式之一，但无序竞争会对行业发展、产品创新、质量安全等造成负面影响，不利于国民经济健康发展。”同时公告第五条明确提出“经营者应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，自觉规范招标投标行为，不得以低于成本的报价竞标，保障产品和服务质量”。

2025年10月28日,为促进政府采购公平竞争，持续优化政府采购营商环境，推进优质优价采购，财政部研究起草了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），现已向社会公开征求意见。

本文针对异常低价投标产生的原因和未来的趋势，结合《秩序公告》和《征求意见稿》进行探讨。

评标委员会行使审查认定权存在困境

现有法规的模糊性导致评审实践陷入“不愿审、不会审、审不准”的三重困境，不仅制约评审效能，更成为价格无序竞争在招投标领域蔓延的制度缺口，与《秩序公告》强调的“价格竞争底线”形成鲜明反差。

1. 标准空白“不愿审”：纵容低价恶性竞争

《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”。第四十一条规定“中标人的投标应当符合下列条件之一：（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价”。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条规定“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

现有法规仅以“投标价格低于成本”或“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作为异常低价投标的判定依据，无量化指标，赋予评标委员会过大自由裁量权。临时组建的评标委员会因担心意见分歧引发质疑投诉，普遍存在“多一事不如少一事”的心态，使得现有招标采购法规及《秩序公告》禁止的“低于成本的报价竞标”行为难以在评审环节被及时阻断。

2. 依据缺失“不会审”：成本核查流于形式

异常低价的合理性判断需以成本构成为核心依据，但评标专家缺乏实时价格数据支撑，难以验证投标人解释的真实性。如某设备采购中，专家若不了解和掌握《秩序公告》要求的“行业平均成本”参考标准，评标委员会也无法判断其属于合理低价还是恶意压价。这种信息不对称使得审查沦为“程序空转”，违背了《秩序公告》中“以生产经营成本和市场供求状况为基本依据”的核心原则。

3. 参照单一“审不准”：市场基准形同虚设

现行财政部令第87号以“其他通过符合性审查投标人的报价”为唯一参照价格，若参与投标的供应商存在串通投标的情形，那么投标报价也会严重偏离市场真实价格。如设备采购中，4家供应商报价均低于或高于正常市场价的30%，按规定难以认定异常，实则暗藏“低价中标”的质量风险或损害招标人利益的“高价结算”。这种评审方式与《秩序公告》要求的“维护良好市场价格秩序”“提升产品质量和服务水平”相悖，无法实现从源头遏制价格无序竞争的监管目标。

评审规制亟需与秩序公告协同落地

2024年12月18日，财政部办公厅印发了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（以下简称《通知》），决定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。《通知》规定了四种评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序的情形，构建起政府采购领域价格秩序治理的实操框架。同时明确，如评审委员会对异常低价情形未根据采购文件规定作出处理的，将追究评审专家的法律责任，进一步压实了评审专家的责任。

2025年10月28日财政部发布《征求意见稿》，在2025年2月施行的自贸区试点《通知》的基础上，采用“全域兼容”的表述方式，隐含“未来拟在全国政府采购领域推行”的导向，要求采购人应当根据实际工作需要，综合考虑同类项目中标（成交）信息与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。提出对于技术复杂、专业性强，对质量有特别要求的专用仪器设备和信息技术服务等采购项目，采购人可以采取两阶段评审，先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分。

上述文件的发布，对解决政府采购异常低价问题具有重要意义。

1.认定标准：锚定“成本底线”的双轨制设计

《通知》和《征求意见稿》明确的四类审查情形，直接呼应《秩序公告》“不得以低于成本的报价竞标”的禁令，通过“定量+定性”结合实现精准界定。

定量标准：报价低于“全部通过符合性审查报价平均值50%”“通过符合性审查次低报价50%”“最高限价45%”三者其一即触发审查。这一量化指标为《秩序公告》的“成本底线”提供了可操作的判断标尺。

定性标准：允许评标委员会结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。如对软件开发等后续服务占比高的项目，供应商应对全生命周期成本进行报价，重点核查企业运维成本与服务质量承诺，避免“只看价格不看成本”的无序竞争。

2.审查流程：嵌入“合规核验”的闭环管理

新规构建的“价格预警-书面说明-实质核验”流程，将《秩序公告》的“成本调查”要求前置到评审环节，形成全链条管控。

预警环节：四种评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序的情形，锁定异常报价。

说明环节：要求供应商在评审现场合理的时间内对投标（响应）价格作出解释，提供项目具体成本测算等与报价合理性相关的书面说明及必要的证明材料。

核验环节：评审委员会结合同类项目的中标（成交）价格、在主要电商平台的价格、行业薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。

3.责任机制：构建“多方联动”的治理格局

新规厘清的“评审-采购-监管”权责体系，与《秩序公告》的“部门协同+主体共治”理念高度契合。

评审委员会：评审委员会未根据采购文件规定对异常低价开展审查的，财政部门按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条追究评审专家的法律责任，进一步压实评审专家责任。

采购人/代理机构：承担“需求精准+预算科学+履约验收”的责任。前期要根据实际工作需要，综合考虑同类项目中标（成交）信息与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础，同时科学选择采购方式和评审方法。选定中标人后，要依法组织履约验收工作，验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况，对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，采购人要重点关注其履约承诺、实际履约情况等。

监管部门：加强组织领导，周密安排部署，强化监督指导，对违规情形追责，强化《秩序公告》“依法查处价格违法违规问题”的震慑力。

建立新规保障体系

结合《秩序公告》要求，需将新规的保障体系拓展为“数据-能力-技术-行业-信用”五位一体的综合支撑，实现价格秩序治理的全维度覆盖。

数据支撑：对接行业平均成本数据库。整合电商平台、行业协会数据，构建动态更新的价格基准库，重点纳入《秩序公告》要求的“行业平均成本”参考标准。如对建筑工程类项目，同步更新建材市场价与人工成本指导价，为成本核验提供权威依据。

能力建设：强化成本分析专项培训。针对新规与《秩序公告》开展各方联合培训，如“行业成本构成解析”“价格违法行为识别”等。

技术赋能：构建跨部门监管数据接口。在电子招投标平台嵌入“异常低价筛查+价格信用关联”模块，一方面自动核算报价指标，另一方面对接市场监管部门的价格违法失信名单，实现《秩序公告》“信用监管与价格监管联动”的要求。

行业协同：建立协会参与的复核机制。邀请行业协会参与复杂项目的成本复核，如由行业协会提供同类产品成本区间参考，落实《秩序公告》“行业协会助力成本评估”的部署。

案例示范：强化价格违法警示效应。定期公布典型案例：一是“合理低价认定案例”；二是“价格违法惩戒案例”。

通过各方努力，让价格无序竞争从“评审治理”升级至“市场共治”。