案件经过
涉案项目为“某县第三、第四初级中学（含教师周转房）及基础设施新建项目第一期工程”。
2024年3月18日，涉案项目发布招标公告，国A建设集团有限公司（以下简称国A公司）、广西某建公司、中某公司等多家企业参与投标。
2024年4月10日，涉案项目开标，评标结果显示，第一中标候选人为国A公司，中某公司、广西某建公司则分列第二、第三。
2024年5月17日，某县住房和城乡建设局（以下简称某县住建局）收到举报，举报主要内容为：国A公司在涉案项目招投标过程中涉嫌弄虚作假。某县住建局对该举报予以立案，并开展调查。在调查过程中，该局获取了《重庆市某区人民医院关于某县住建局来函协助核实国A公司业绩情况的复函》以及《重庆市某区住房和城乡建设委员会关于核实国A公司业绩的复函》。
2024年6月6日，某县住建局根据调查情况，向国A公司作出《建设行政处罚事先告知书》〔某住建罚（2024）第1-2号，以下简称2号《处罚告知书》〕，其中载明国A公司的违法事实为：该公司在涉案项目招投标过程中存在弄虚作假行为。
2024年6月11日，某县住建局向国A公司作出某住建罚（2024）第2-2号《建设行政处罚决定书》〔某住建罚（2024）第2-2号，以下简称2号《处罚决定书》〕，其主要内容为：在涉案项目招投标过程中国A公司存在弄虚作假行为，决定对国A公司处以61 436.4元罚款的行政处罚。
国A公司不服2号《处罚决定书》，向法院提起行政诉讼。
在应诉过程中，某县住建局于法定举证期限内向法院提交了《重庆市某区人民医院关于某县住建局来函协助核实国A公司业绩情况的复函》以及《重庆市某区住房和城乡建设委员会关于核实国A公司业绩的复函》作为证明其作出2号《处罚决定书》认定事实清楚的证据，法院予以了采信。但是某县住建局所提交的包括案卷来源登记表、立案呈批表、建设监察执法文书送达回执、建设监察执法询问（调查）笔录、建设监察执法现场检查（勘验）记录、建设行政处罚案件集体讨论纪要、放弃建设行政处罚听证会承诺书、建设行政处罚案件审批表、建设行政处罚案件审结表等在内的，用以证明其作出2号《处罚决定书》认定事实清楚及程序合法的证据，却因无正当理由逾期提交，被法院视为未向法庭提交而不予采纳。
法院观点
一审法院四川省昭觉县人民法院认为：
其一，关于某县住建局作出2号《处罚决定书》的职权问题。
根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第七条、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）、《四川省人民政府办公厅转发省编委办关于省级有关部门实施招标投标活动行政职责分工意见的通知》（川办发〔2000〕80号）第三条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会等七部委令第11号，根据国家发展改革委等八部委令第23号修正）第四条，以及《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽〔2014〕166号）第三条、第五条的规定，某县住建局作为该县住房城乡建设主管部门，具有受理本行政区域内房屋建筑和市政基础设施工程招标投标投诉、举报并依法作出行政处罚的法定职权。
其二，关于2号《处罚决定书》对国A公司在案涉工程项目招投标过程中存在的违法事实认定是否正确的问题。
行政机关在作出行政处罚决定时，必须查明事实、收集证据，确保行政处罚决定的合法性和有效性。本案中，某县住建局作出的2号《处罚决定书》中载明：国A公司在涉案项目招投标过程中存在弄虚作假行为。但2号《处罚决定书》中未指出该弄虚作假行为的具体事实内容，故2号《处罚决定书》中对当事人违反法律、法规、规章的事实描述不准确、不完整，违反《行政处罚法》第五十九条第（二）项“违反法律、法规、规章的事实和证据”、第四十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”的规定，本院认为案涉行政处罚认定违法事实不清，不得给予行政处罚。
其三，关于某县住建局作出的案涉行政行为程序是否合法的问题。
行政机关在实施行政管理过程中应依法行使职权，作出的行政行为应认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。其中程序合法，不仅要求行政行为符合法律、行政法规、规章及其他规范性文件的有关程序规定，也要求遵循正当程序。所谓正当程序，即在作出影响行政管理相对人权益的行政行为时应事先通知行政相对人，向相对人说明行为的事实与理由，听取相对人的陈述、申辩。行政机关遵循正当程序，是实现实体公正处理的重要保障。
首先，根据《行政处罚法》第四十四条并参照《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（住房和城乡建设部令第55号）第二十二条第二款、第四十五条的规定，当事人自行政处罚意见告知文书送达之日起五个工作日内，未行使陈述权、申辩权，才视为放弃此权利。本案中，某县住建局向国A公司送达2号《处罚告知书》的时间为2024年6月6日，送达2号《处罚决定书》的时间为2024年6月11日，其中，2024年6月8日、9日、10日为端午节，系法定节假日。故某县住建局违反上述“五个工作日”的规定，剥夺了国A公司的陈述权、申辩权，某县住建局作出的2号《处罚决定书》违反法定程序。
其次，根据《行政处罚法》第四十二条第一款并参照《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十一条第一款的规定，行政处罚应当由两名以上具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员应当取得执法证件。本案中，某县住建局未提交案涉行政处罚执法人员的执法资格证，视为没有执法资格，若行政执法人员不具有行政执法资格，其作出的行政调查或行政处罚决定等执法行为将构成违法。
最后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条、第六十七条第一款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。本案中，某县住建局在收到起诉状副本后，不仅无正当理由逾期提供其作出2号《处罚决定书》的主要证据，亦逾期提供案涉行政行为所依据的规范性文件，视为没有相应的证据和规范性依据。故案涉行政行为无事实根据和法律依据，无法证明案涉行政行为的合法性。
综上，一审法院认为某县住建局作出的2号《处罚决定书》认定事实不清，证据不足且程序违法，故判决撤销了某县住建局作出的2号《处罚决定书》。
经检索中国裁判文书网，未发现该案有上诉信息及二审判决。
要点分析
作为行政执法领域对行政相对人权益影响最显著的不利行政行为，行政处罚的作出在法律法规层面有严格要求，尤其在事实认定和调查程序方面，《行政处罚法》的规定非常明确。对此，招标采购领域行政处罚的作出也概莫能外，而该案例恰好提供了具体范例。
行政处罚的作出在事实认定层面应当清晰明确，这既是确保处罚决定合法的必然要求，也是保障行政相对人程序权利的重要前提
首先，行政处罚决定所认定的违法事实应当清楚明确，否则不应作出处罚决定。
《行政处罚法》自1996年颁布以来，虽然历经两次修正、一次修订，但关于处罚认定事实方面的要求均一以贯之。1996年版《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。2009年和2017年两次修正时，前述条文未作修改。2021年修订后的《行政处罚法》对前述条文略作调整并变更了条文序号，其第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。
从前述规定可见，行政处罚的作出必须以违法事实被查明且有充分证据支持为前提。这里的“违法事实”，并非仅指对违法行为的定性，而应当包括行政相对人所具体实施的行为内容或行为事项，即行政相对人在何时、何地实施了何种具体行为导致构成违法。
在该案例中，2号《处罚决定书》中虽载明对国A公司作出处罚的理由是该公司在涉案项目中存在“弄虚作假”行为。但根据《招标投标法》第五十四条规定“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效”，“弄虚作假”仅是对违法行为的定性，而非具体违法行为的内容。因此，2号《处罚决定书》未能清晰明确地说明国A公司的具体违法事实，是其被法院判决撤销的重要原因。
其次，行政处罚程序中对违法事实作出清楚明确的认定，也是保障行政相对人程序权利的前提。
《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。行政相对人能够充分行使陈述申辩权的前提，是其对处罚机关拟作出的行政处罚内容、事实、理由和依据充分知情，这进一步要求处罚机关在进行处罚告知时，必须确保关于拟作出的行政处罚的内容、事实、理由和依据的记载清晰、明确。
前述拟作出处罚的内容，是指拟作出处罚的结论性意见，即行政相对人将受到的不利结果具体是什么，包括处以何种类型的处罚措施，以及该处罚措施对应的幅度；拟作出处罚的法律依据，是指行政相对人之行为所具体违反以及应受处理的法律法规的名称、条款号；拟作出处罚的事实和理由，则是指行政相对人的具体违法行为或违法事项，包括时间、地点、行为方式、行为内容、行为后果等。
在该案例中，某县住建局向国A公司作出的2号《处罚告知书》，对国A公司违法事实的记载与2号《处罚决定书》一致——仅有“弄虚作假”的定性，并无清晰明确的具体违法行为。故2号《处罚告知书》无法充分保障国A公司的陈述申辩权，这同样是2号《处罚决定书》被法院判决撤销的重要原因。
行政处罚的作出应当符合法定的程序要求
作出行政处罚的法定程序在规范形式上分为两种：一是由《行政处罚法》直接作出规定；二是在不与《行政处罚法》以及上位法相抵触的前提下，通过行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章等进行补充规定。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，对于行政机关制定的不与上位法矛盾且合法有效合理适当的规范性文件，其中关于行政处罚的程序性自我约束规定，同样可以成为对处罚机关的程序要求。
对行政处罚的作出给予严格的程序要求，核心目的体现在两个方面：一是需要通过程序保障案件调查客观真实，二是需要通过程序保障行政相对人的正当权利。因此，处罚机关若违反程序规定，可能导致调查取得的证据形式要件不足、效力不足，也可能导致其未能保障行政相对人的陈述申辩权，进而引发司法机关对处罚决定的否定性评价。
该案例展示了行政处罚中关于程序方面的两点要求：
其一，行政机关执法人员的资格要求和人数要求。《行政处罚法》第四十二条规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。《行政处罚法》第五十五条规定，执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
根据上述规定，在行政机关的处罚程序中，开展相关调查活动的执法人员应当为两人以上，且均应具有行政执法资格、持有执法证件，同时在执法活动中，执法证件的主动出示属于规定动作。
《行政处罚法》并未对执法人员如何取得行政执法资格作出更为细致的规定。实践中，一般是由各领域各行业的国家行政主管机关制定各自系统内的行政执法资格规范。有的规范已经对外公开，比如财政部制定的《财政部行政执法人员资格和证件管理暂行办法》、商务部制定的《商务部行政执法人员资格管理办法》等。有的规范可能属于内部文件，只是在相关领域的行政处罚程序规定中有所涉及，比如在住房和城乡建设部制定的规章《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十一条中规定，执法人员应当依照有关规定参加执法培训和考核，取得执法证件。
其二，听取行政相对人陈述申辩意见的期限要求。《行政处罚法》虽然在第四十四条和第四十五条规定，行政机关在作出处罚决定前，应当进行处罚告知，听取行政相对人的陈述申辩意见。但是并未对行政相对人的陈述申辩期限作出具体的规定。一般情况下，各领域各行业的国家行政主管机关会通过制定规章的方式对处罚程序中的具体期限作出规定。比如，在上述典型案例中，作为住建领域的国家行政主管机关住房和城乡建设部就制定了《住房和城乡建设行政处罚程序规定》，并在第二十二条第二款、第四十五条第二款明确，行政相对人行使陈述申辩权的时限为收到处罚告知书之日起五个工作日。
关于行政机关在行政相对人主动明示放弃陈述申辩权后，能否在规章规定的陈述申辩期限尚未届满时即作出处罚决定，目前在执法与司法实践中仍然存在一定争议。但可以明确的是，无论行政相对人是否已经提出过陈述申辩意见，只要其并未明示放弃陈述申辩权，行政机关就应当等待陈述申辩期限届满后，方能继续推进处罚程序并作出处罚决定。
在该案例中，某县住建局作出2号《处罚告知书》与作出2号《处罚决定书》的时间间隔仅为2个工作日（6月7日和6月11日），这一期限明显不满足《住房和城乡建设行政处罚程序规定》中“五个工作日”的要求，这也是法院判决撤销2号《处罚决定书》的又一重要原因。
行政处罚机关在行政应诉过程中应当严格在法定期限内提交证据和法律依据
行政诉讼与民事诉讼在诉讼制度上有一个非常大的差别，即举证责任的承担主体不同。所谓举证责任，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定，是指在当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张时，由谁来承担不利后果的责任判断标准。根据《民事诉讼法》第六十七条的规定，民事诉讼中采用的是“谁主张谁举证”的举证责任标准，一般而言原告承担举证责任较为普遍。但在行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，是由被告即行政机关对作出的行政行为负有举证责任，同时被告应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
为督促行政机关在行政诉讼中积极应诉和提交证据，《行政诉讼法》第三十四条第二款、第六十七条进一步规定，被告即行政机关应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
综合上述规定可见，行政处罚机关在行政应诉过程中，应当严格按照规定，在收到应诉通知书之日起十五日内，提交其作出行政处罚决定的所有事实、程序及裁量方面的证据，如有正当理由需延期举证的，也应当及时告知法院并由法院决定是否同意。如果行政处罚机关未按照上述期限要求提交证据，则逾期提交的证据会被法院视为未提交而不予采纳。同时，基于举证责任的负担原则，行政处罚机关所作出的行政处罚决定很大概率会因证据不足而被撤销。该案例即行政诉讼案件中行政机关因逾期举证遭受败诉后果的典型例证。