2025年7月，湖南省人民代表大会常务委员会发布《关于修改〈湖南省环境保护条例〉等地方性法规、废止〈湖南省技术市场条例〉的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》已经湖南省第十四届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，自公布之日起施行。

在此次《决定》修改的法规中，《湖南省财政监督条例》（以下简称《条例》）、《湖南省政府投资建设工程造价管理若干规定》（以下简称《规定》）两部法规的修改内容涉及招标采购领域。

《条例》第九条第二款原规定“县级以上人民政府财政部门应当对财政投资项目和重点支出预算、结算、决算等进行财政投资评审”，修改后调整为“县级以上人民政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度”。

《规定》第三条第三款原内容为“政府投资建设工程依法必须招标的，建设单位应当依据建设工程计价依据，结合市场价格信息等，确定最高投标限价，编制招标文件。财政主管部门应当对纳入财政评审范围的政府投资建设工程最高投标限价进行审核。投标报价不得高于最高投标限价并且不得低于企业工程成本”，修改后删除了“财政主管部门应当对纳入财政评审范围的政府投资建设工程最高投标限价进行审核”这一表述。此外，《规定》第七条第三款“纳入财政投资评审范围的政府投资建设工程，建设单位应当将施工过程结算文件、竣工结算文件报县级以上人民政府财政主管部门审核。财政主管部门应当及时审核，及时拨付建设资金”在修改后也被删除。针对上述《决定》修改内容，《中国招标》记者采访了中招智库学术委员会专家委员倪剑龙。倪剑龙从《决定》修改的依据、产生的影响、重要意义、潜在挑战与风险4个方面阐述了《决定》施行后对行业产生的影响。

倪剑龙指出，此次法规修改中被删去的内容，均聚焦于财政主管部门对政府投资建设工程的直接审核职责调整：一是取消了财政部门对“最高投标限价”的审核义务；二是取消了财政部门对“施工过程结算文件、竣工结算文件”的审核职责，以及与之直接关联的“资金拨付”责任。

《决定》修改依据

地方性法规要求“以审计结论为准”涉嫌违法

2017年6月，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（以下简称全国人大法工委）作出《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）。该复函中，全国人大法工委明确指出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

修订后的《中华人民共和国招标投标法实施条例》取消了财政部门对政府采购工程预算执行情况的监督权

《中华人民共和国预算法》第八十八条规定：“各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”《财政投资评审管理规定》（财建〔2009〕648号）明确要求，财政部门对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查。

需要特别指出的是，2019年3月18日，国务院颁布的《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第709号），删去了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第三款中的“预算执行情况和”，更改为“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督”。

财政部门对于政府采购工程建设项目预算执行情况的监督权，是通过财政投资的评审权实现的。因此，对适用于《中华人民共和国招标投标法》体系的政府采购工程而言，取消了对其预算执行情况的监督，也就意味着取消了财政投资的评审权。

修订后的《中华人民共和国审计法》授权审计部门对政府采购工程预算执行情况进行监督

《中华人民共和国审计法》第二十三条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

修订后的《保障中小企业款项支付条例》删除了“以审代结”的规定

《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号）第十二条规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。需要特别说明的是，该条款删除了原2020年《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第728号）中“合同另有约定除外”的规定。据此，只有法律、行政法规才能将审计结果作为付款条件，当事人不得通过自行约定的方式将审计结果作为结算依据。

综上所述，湖南省人大常委会对《条例》作出修订，既是落实依法治国的需要，也是进一步强化采购人主体责任、减少不必要行政干预的重要举措，旨在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

《决定》修改产生的影响

建设单位自主权与责任重构

1.权责统一

删除财政部门对最高投标限价和结算文件的审核职责后，采购人成为定价和结算的直接责任主体。这一变化将倒逼采购人提升内部管理能力或市场化服务采购水平，既是落实增强采购人自主权、强化采购人主体责任，推动“谁投资、谁负责”的需要，又是响应党的二十大报告中“构建高水平社会主义市场经济体制”“经济高质量发展取得新突破”要求的具体体现。

2.效率提升与风险增加

财政部门审核环节减少后，项目招投标及资金拨付流程显著缩短，项目推进速度加快（如结算争议减少可避免资金积压问题）。但建设单位需直接承担决策失误风险（如因限价不合理导致招标失败、结算争议引发法律纠纷等），这要求建设单位在合同条款制定和市场价格动态把控上更加审慎。

财政部门职能转型

1.监管重心后移

财政部门的角色从“前端审核把关”转变为建立项目支出预算评审制度和“后端监督管理”，通过事后审计、绩效评价、专项检查等手段对资金合规性进行监督，既避免对市场过度干预，又能强化宏观层面的预算约束。

2.资源优化配置

财政评审系统的人力、物力资源得以释放，可集中投入系统性监管框架的构建中（如搭建数字化监测平台、制定行业标准等），同时聚焦重大项目的合规稽查工作，不再陷入个案审核的细节中。

市场竞争与行业生态重塑

1.降低制度性交易成本

行政强制审核环节的取消，进一步降低了市场交易中的隐性成本，提升了采购效率，进一步激活建筑业市场活力，为市场主体营造了更加公平的竞争环境。

2.第三方服务需求激增

财政投资评审的取消以及《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500—2024）的实施，使得建设单位对造价咨询、法律服务、工程审计等专业中介机构的依赖程度显著加深，催生市场化造价管理服务需求，推动行业细分领域（如专业结算审核机构）的发展。在此过程中，需警惕中介机构资质参差不齐、服务质量不达标的风险。

《决定》修改的重要意义

落实简政放权与市场化改革

一方面，深化“放管服”改革。减少政府对微观经济活动，尤其是竞争性领域的直接干预，推动“让市场在资源配置中起决定性作用”的实现，这一举措符合国家治理现代化的发展方向。另一方面，明晰政府与市场边界。进一步厘清财政部门“监管者”与建设单位“责任主体”的角色定位，有效避免过去因多头管理导致的权责模糊、推诿扯皮问题，进而优化政府投资管理效能。

推动治理体系现代化转型

一是构建协同监管格局。推动财政部门、住建部门、审计机关及行业协会形成分工协作监督网络，如财政部门实施预算约束、住建部门开展质量监管、审计部门进行合规终审等，以此避免对单一部门审核的依赖。二是建立数字化治理支撑。强化预算评审制度建设，背后隐含对信息化监管的需求（如区块链存证、大数据分析等技术应用），倒逼财政监管手段升级，契合智慧监管的大趋势。

防范廉政风险与权力寻租

其一，压缩自由裁量空间。直接审核环节容易滋生利益输送，进而引发一系列腐败行为。改革实施后，财政部门不再对个案进行干预，转而采取制度约束与程序透明化的监管方式，有效减少权力寻租空间。其二，强化责任追溯机制。建设单位对限价和结算文件的真实性负责，一旦出现违规行为可直接追责（如通报、处罚、纳入信用记录等），形成权责清晰的问责闭环。

潜在挑战与风险

过渡期执行混乱风险

一是能力断层问题。部分建设单位缺乏专业造价管理团队或中介机构采购经验，短期内可能出现限价编制失准、结算争议频发等问题，需要通过加强配套培训，建立过渡期指导机制加以应对。二是政策衔接矛盾。若争议解决流程、资金拨付新规则等配套细则未及时出台，容易造成基层执行混乱，对旧规的惯性依赖、部门职责交叉冲突等问题也会随之凸显。

市场秩序波动与成本传导

第一，中介服务市场乱象。第三方造价咨询需求激增可能催生低价竞争、服务质量下降或中介合谋等现象，从而增加建设单位的隐性成本，背离了降本增效的初衷。第二，风险转嫁博弈。建设单位为规避责任，可能过度压低投标限价或制定严苛的结算条款，进而引发施工企业偷工减料、恶意索赔或拖延结算等次生矛盾，对工程质量与行业生态造成不良影响。

监管效能面临双重考验

其一，财政监管有效性面临挑战。在“花钱必问效，无效必问责”的要求下，财政部门在实施监管时面临两大难题：如何构建科学的绩效评价机制，以及预算评审与事后监管能否精准覆盖项目全周期。亟须建立穿透式监测能力（如实时资金流向追踪、绩效关联支付）及跨部门数据共享机制，否则监管易流于形式。其二，审计监督压力显著。许多地区的实践情况已经证明“以审代结”模式弊端显著，而取消财政审核后，审计机关对结算合规性的终审责任加重。需警惕因审计资源不足或专业能力滞后形成的监管盲区。

结语

本次湖南省地方性法规的修改，标志着湖南省在政府投资领域治理模式的深刻转型，从“财政全能审核”转向“建设单位负责、市场机制主导、多元主体协同监管”的新模式。这一转型的核心价值，体现在4个维度：以效率突破打破行政干预壁垒，显著压缩项目周期，进而释放投资活力；以责任归位强化建设单位主体责任，倒逼其提升专业能力与风险管控水平；以监管升级推动财政部门职能转型，腾挪资源转向制度供给与宏观监督，推动治理手段现代化；以市场激活降低企业制度成本，为建筑业公平竞争与中介服务市场发育扫清障碍。这一探索不仅为湖南优化营商环境注入了新动能，更为全国同类地区在政府投资领域深化“放管服”改革、构建新型治理体系提供了可复制、可推广的实践样本。