一、案例背景

在某政府采购项目招标过程中，出现了投标人提供采购清单以外货物的情况。具体而言，A 供应商在分项报价表中提供了清单以外的货物和服务。此行为引发了关于其投标是否有效的争议，评标委员会认定其投标无效，但这一认定存在一定争议，需要结合相关法规和实际情况进行深入分析。

二、争议焦点

投标人提供采购清单以外的货物，其投标是否有效？这一问题的判断需要综合考虑多方面因素，包括采购需求确定的合理性、投标人提供额外货物的目的、投标总价与预算的关系、采购清单的完整性以及招标文件的相关要求等。

三、具体分析

（一）采购需求确定与调查的合理性

法规要求：依据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22 号）第十条规定，采购人在确定采购需求前，应通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，且面向市场主体开展调查时，选择的调查对象一般不少于 3 个并具有代表性，这种代表性涵盖大企业与中小企业、老企业与新企业、本地企业与外地企业、外资企业与内资企业、各种所有制形式以及各种技术路线等方面。

实际情况：通信、信息技术等行业技术更新换代快，不同技术路线随时可能出现。即便采购人按照规定开展了充分的需求调查工作，也难免会存在考虑不周全的情况，这就可能导致采购清单不准确，出现投标人提供清单以外货物来满足自身技术路线和采购人需求的情形。在本案例中，采购人可能由于行业特点和技术发展的不确定性，未能精准确定采购清单，使得 A 供应商提供了清单以外的货物和服务。

（二）A 供应商提供额外货物的情况分析

目的合理性：A 供应商提供清单以外的货物和服务是基于其技术路线的特征，目的是为了更好地满足采购人的需求。这表明该供应商并非随意增加货物，而是从项目实际实施和技术适配的角度出发，试图提供更完善的解决方案。

价格合规性：该供应商的投标总价并未超过采购预算金额，这说明其提供额外货物和服务并没有导致项目成本超出采购人的预算范围，没有对采购人的经济利益造成损害。

清单完整性：不存在采购清单缺项漏项问题，即采购清单本身基本涵盖了项目所需的主要货物和服务，A 供应商提供的额外货物并非是为了弥补清单的缺失，而是基于自身技术路线的补充。

招标文件要求：本项目招标文件没有将不超出“采购清单”范围投标报价列为实质性要求。这意味着从招标文件的角度来看，并没有明确禁止投标人提供清单以外的货物和服务，评标委员会以此认定 A 供应商投标无效缺乏依据。

（三）避免争议的建议

对于因存在多种技术路线而可能导致采购清单不准的问题，采购人应在采购文件中作出针对性的约定。例如：

交钥匙工程约定：如某森林防火通信系统招标文件约定“本项目为交钥匙工程，如有可能存在采购清单中设备或材料缺项，由中标人自行补充并承担所有费用”。这种约定明确了在可能出现清单缺项的情况下，中标人有责任自行补充且承担费用，避免了因清单不准确而产生的争议，同时也保证了项目的顺利实施。

综合报价约定：某数字通信系统建设招标文件约定“本项目投标报价为综合报价（须填报投标总价以及相应的分项报价），填报报价须包含项目实施过程中涉及的设备设施及配套设施和辅助材料的采购费用，技术支撑服务、质保期内项目运维和售后维护服务以及为完成本项目而产生的其他相关费用”。此约定要求投标人进行综合报价，涵盖了项目实施过程中的所有费用，使得投标人在报价时需要全面考虑项目需求，减少了因清单不完整而引发的争议。

四、法规链接及解读

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22 号）

第十条规定采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于 3 个，并应当具有代表性。

该条款强调了采购人确定采购需求前开展需求调查的重要性和具体要求。通过充分的需求调查，采购人可以更全面地了解市场情况和项目需求，从而制定更合理、准确的采购清单。同时，选择具有代表性的调查对象可以保证调查结果的客观性和准确性，为采购需求的确定提供可靠依据。在本案例中，如果采购人能够更加严格地按照这一规定开展需求调查，可能会减少采购清单不准确的情况发生，避免类似的争议。

五、总结

综上所述，在本案例中，评标委员会认定 A 供应商投标无效是没有依据的。投标人提供采购清单以外的货物，其投标是否有效不能一概而论，需要综合考虑采购需求确定的合理性、投标人的行为目的、价格合规性、清单完整性以及招标文件要求等多方面因素。同时，采购人应充分认识到行业特点和技术发展的不确定性，在采购文件中作出针对性的约定，以避免因采购清单不准确而产生的争议，确保政府采购项目的顺利进行。