相较于难以预见的“黑天鹅”事件，招投标行业长期存在却被集体忽视的“房间里的大象”——串行开评标流程，正持续滋生系统性风险。这种流程机制导致的技术评审失真问题，已对采购效益和招标公信力造成严重影响。

串行开评标流程及存在的问题

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十六条第一款规定：“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。”该条款正式确立了“先开后评”的串行开评标流程。自2013年5月1日起施行的《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第20号，以下简称20号令）第三十条，同样沿用了这一规定。

纽约大学心理学教授约翰·巴奇于1996年开展的启动效应实验表明，即使是无意识的信息接触，也能激活关联概念，进而直接改变行为模式。这一理论映射到招投标领域，在投标价格公开后，投标人、招标人和评标专家的行为都会受到潜移默化的影响。由于招标文件中通常会公布价格分计算公式，一旦知晓全部投标价格，各投标人之间的价格分差即可被精确计算。当部分投标人的价格分与最高分差距较小时，这种情况会增强其对中标的预期，强化“我能中标”的心理暗示。在损失厌恶心理的作用下，为了成功中标，部分投标人可能会采取不当手段；招标人出于对“理想”供应商的期望，可能在技术评审环节给予更高评分；评标专家若与特定供应商存在关联，也可能通过调整技术打分，以弥补价格分差。近年来，媒体多次曝光评标专家利用技术打分主观性较强的便利，依据价格分差调整评审结果，严重违背公平、公正原则的案例，此类现象屡禁不止。

在串行开评标流程中，价格分差的可计算性与技术评审的主观性相互交织，为部分人员利用价格分差操纵技术分提供了便利条件，也成为滋生腐败的温床。鉴于技术方案本身的复杂性，完全消除主观评审在当前阶段难以实现。因此，最为现实可行的解决方法是，在评标结束前对相关主体隐藏价格分差信息，打破“稍加干预就能中标”的错误认知，从源头上遏制违规操作行为。

两步制开评标流程再造

2000年，《招标投标法》施行时，互联网尚未普及、交通条件受限，开标时当众公开必须让所有投标人必须知悉的关键信息，是遵循公开原则的必然选择，否则必将大幅增加社会成本。然而，互联网和信息技术的飞速发展为解决相关问题带来了新的契机。若能在完成商务和技术评审后，再公开并评审价格，便能在一定程度上降低价格因素对主观评审的干扰。基于此，可将“先开、后评”的串行流程，重构为“开评、开评”的两步制流程：第一步，开标并评审商务技术；第二步，公开报价并评审价格。

两步制开评标与两阶段招标的区别

粗略来看，两步制开评标与两阶段招标略有相似。但深入研究后不难发现，两者截然不同。

传统的两阶段招标，将招标过程划分为技术方案征集和最终投标报价两个阶段，要求投标人先后递交两次投标文件。这种模式虽然适用于技术方案尚不明确的复杂项目，但存在周期长、成本高、复杂性高等固有缺陷，因此并不适用于数量庞大、周期短、技术不复杂、规格或需求明确、方案确定的常规招标项目。而两步制开评标属于一阶段招标模式，它将投标价格分加密和非加密两步公开，同时评标过程也分为商务技术评审和价格评审两步进行。这种模式具备周期短、成本低、复杂性低、安全保密等优势，尤其适用于数量庞大的常规项目招标。

流程再造面临的四大挑战

一是法律合规性挑战。《招标投标法》第三十六条第一款和20号令第三十条明确要求，开标时应当向所有投标人公布投标人名称、投标价格和招标文件规定的其他内容。因此，任何违背开标公开投标价格这一法定要求的方案，均难以满足合规性要求。当前，需探索既符合法规要求，又能平衡其他管理需求的解决方案。

二是投标人信任危机挑战。自《招标投标法》施行以来，开标后公开投标价格已经成为行业共识。若开标后无法公示投标价格，可能引发投标人对开标过程透明度的质疑，使其担忧存在投标文件被替换或投标价格被变更的风险，进而对电子招标投标交易平台产生信任危机。

三是评审因素互相影响挑战。在串行开评标流程中，通常先进行价格评审，再开展商务和技术评审，价格评审结果往往会影响商务和技术评审。例如，当价格评审导致部分供应商被否决时，会干扰采用插值法进行的商务和技术打分。若不公开投标价格，就无法先行开展价格评审，可能影响商务和技术评审的准确性。

四是刻意加大技术分差风险挑战。当价格分差不明确时，个别评标专家可能通过刻意拉大技术分差，达到操控评标结果的目的。

针对上述挑战，需要从理论基础和技术手段两个维度寻求突破。

理论与技术支撑体系

1．指导流程再造的相关理论

公开、公平、公正和诚实信用原则是市场经济活动的基本准则，也是市场竞争机制的根本保障。招标投标作为市场经济的重要交易方式，只有遵循市场竞争机制，才能实现资源的优化配置。

除遵循公开、公平、公正和诚实信用原则外，有效解决串行开评标流程问题，还需获得投标人和社会广泛信任。英国社会学家安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中指出，信任最初源于人类个体的“本体性安全”需求，是对他人或系统之可依赖性所持有的信心。其信任理论为信任社会学的研究、建构与发展奠定了坚实的理论基础，对建构信任社会具有非常重要的意义。

信任通常通过伦理、信用、制度、技术等途径建立，且受信息透明度、制度环境、社会文化和操控能力等因素影响。例如，对亲戚和老朋友的信任来源于伦理关系和彼此了解，对货币的信任来源于国家信用背书，对数字证书的信任来源于《中华人民共和国电子签名法》的法律保障和加密技术的安全支撑，对第三方支付平台的信任来源于资金可控性转移机制和网信安全技术保障。

从信任产生机制来看，在契约社会中，法规制度越完善，越能为交易各方提供有效保障，降低交易成本和风险，进而赢得信任；信息透明度越高，信息窃取难度越大，对实施过程和结果的操控能力越弱，也越容易获得信任。这正是电子招标投标交易平台得以存在的信任根基。

综上所述，两步制开评标流程应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，通过完善制度、提升信息透明度、限制不当操控等措施，增强投标人和社会公众的信任。

2．流程再造的技术支撑

技术革新为流程再造提供了可行性保障，以下4项核心技术构成关键支撑：

第一，对称加密。对称加密是指使用同一密钥进行加密和解密的技术，其运算效率高、速度快。只要在合适的时机共享密钥和算法，接收方就可以解密密文和验证信息。

第二，非对称加密。非对称加密是利用一对具有数学关联的公钥和私钥进行加密和解密的技术。公钥可公开用于加密数据，而私钥由接收方妥善保密，专门用于解密。发送方使用接收方的公钥加密信息，确保只有持有对应私钥的接收方能解密，无须提前交换密钥。该技术有效解决了密钥传输的风险问题，并支持通过数字签名验证身份。不过，其计算复杂度较高，因此通常与对称加密结合使用。

第三，电子签名。电子签名是基于密码学原理，运用数字证书和加密算法验证签署人身份的技术。通过哈希算法生成文件唯一指纹，结合私钥签名、公钥验证的方式，确保数据完整性和签署行为的不可抵赖性。签署过程中自动附加时间戳和身份认证信息，满足法律对书面形式、原件留存的要求，具备与手写签名同等的法律效力。

第四，区块链。区块链是一种去中心化的分布式存储技术，通过将数据按时间顺序打包成区块，每个区块包含交易信息、时间戳和前一区块的加密指纹，形成不可逆的链式结构。所有参与者共同维护账本，确保数据不可篡改且全程可追溯。

运用理论和技术应对挑战

在“三公一诚”原则和信任理论指引下，综合运用对称加密、非对称加密、电子签名和区块链等技术，能够有效应对流程再造面临的四大挑战。

在法律合规性方面，依据密码学原理，加密内容与原文具有数学等价性，因此公布投标价格密文等同于公布原始投标价格。在开标环节，公布加密投标报价而非原始报价，既符合法律法规关于投标价格公示的要求，又能避免价格信息泄露。

在信任机制构建方面，以信任理论为指导，遵循信任产生机制，综合采取健全制度体系、事前公示规则、提升信息透明度、优化控制力分配及运用加密技术等措施，可有效消除投标人对投标价格被篡改或泄露的担忧。

在评标制度优化方面，应强化“先评商务技术、再评价格”的评标程序。原则上，禁止在公布投标价格后调整商务和技术评审结果。同时，需优化完善招标文件标准文本中的评标办法，消除商务、技术评审对价格评审的依赖，使商务技术评审能够在未知投标价格的情况下独立开展。例如，在商务技术评审中，可删除与投标报价和投标人数量相关的评审项。

在评分标准细化方面，需明确各档次打分标准，缩小同档次分差，加强对评标打分意见和理由的审核力度，提升评标意见的科学性与合理性，防止评标专家通过主观评审刻意拉大分差。

两步制开评标的重构路径

1．做好充足的管理准备

第一，修订评标制度，为两步制开评标流程提供明确的法律依据。评标制度应明确规定在第一步开标时公布加密的投标价格，第二步开标时再公布原始价格；明确第一步评标时评审商务、技术内容，第二步评标时评审投标价格，且进入第二步后原则上不得退回第一步。同时，强化对专家评分及评分理由的检查力度，建立健全专家绩效考核机制。

第二，修订招标文件范本，细化主观性评审因素，合理缩小各评审因素分值，并规范打分档次区间，以提升评审的客观性与准确性。

第三，针对招标人、投标人、评标专家和招标项目经理开展专项引导和培训，使其充分理解流程再造的必要性，以及新流程所具备的优势与价值，积极营造全员参与流程再造的良好氛围。

2．做好全面系统升级

首先，对投标文件编制工具进行升级改造，将投标文件划分为报价和商务技术两大部分，并分别进行电子签名和加密处理。其次，升级投标工具，要求投标人同时递交加密的商务技术文件和报价文件。再次，将开标流程拆分为两个步骤。第一步负责解密投标文件，并生成包含加密投标价格的开标一览表；第二步负责解密并公布投标价格。最后，将评标流程拆分为商务技术评审和价格评审两个步骤。第一步评审商务和技术部分，第二步评审价格部分。

两步制开评标的具体过程如下：

阶段1：第一步开标（开标1）。首先，使用投标人递交的密钥解密投标文件的报价和商务技术两部分。其次，从价格部分抽取投标价格，存入“零信任”沙箱，在沙箱内运用对称加密算法和随机密钥对投标价格进行加密处理，生成包含投标价格密文的加密开标一览表。然后，将经电子签名的加密开标一览表以邮件形式发送给全部投标人，实现投标价格控制权向投标人的转移。在“零信任”沙箱环境下，所有操作日志实时上传至区块链进行存证，确保操作行为具备不可篡改性与全程可追溯性。与此同时，将解密后的商务技术部分存储至磁盘和数据库，以供评标使用。最后，按照相关法律法规要求，公布投标人名称、加密的投标价格以及投标文件的其他主要内容。

阶段2：第一步评标（评标1）。在投标价格全程保密的情况下，评标专家开展商务和技术评审。

阶段3：第二步开标（开标2）。首先，在“零信任”沙箱中解密开标一览表。其次，将第一步开标时在“零信任”沙箱中使用的对称加密算法、随机密钥和包含原始投标价格的开标一览表，以邮件方式发送给投标人。若投标人对开标的两个步骤中公布的开标一览表存在疑虑，可使用邮件收到的对称加密算法和随机密钥解密密文，核验一致性。最后，公布包含原始投标价格的开标一览表。

阶段4：第二步评标（评标2）。评标系统自动完成价格评审，并生成评标报告。待评标专家签字确认后，评标工作正式结束。

“国能e招”实践两步制开评标的成效

2024年下半年，“国能e招”全面推广两步制开评标流程以来，取得显著实效：

在经济效益方面，截至2024年末，与采用串行开标流程的招标项目相比，采用两步制开评标流程的同类招标项目的节支率提升2.21％，累计节约采购资金超40亿元。

在管理效益方面，两步制开评标在提升投标质量、压实专家责任、增强评标公正性等方面发挥积极作用。商务标、技术标与价格标实施时序隔离、“背靠背”评审，有效规避评标专家“比照打分”现象，促使评审过程更加严谨、客观，助力营造风清气正的评标环境。该流程引导投标人从“做好报价”向“做优方案”转变，推动实现“优质优价”采购目标。

在社会效益方面，两步制开评标流程并非仅适用于“国能e招”，还具备广泛的普适性。以“国能e招”实施该流程后节支率提升比例的50％估算，若该方法在全行业全面推广，预计每年有望节约采购资金超千亿元。

两步制开评标流程再造的启示

两步制开评标流程再造，对优化招标采购体系和提升市场经济效率具有重要意义，其实践经验可从以下维度为其他单位、行业和社会提供借鉴：

一是守正创新筑根基，流程重构提实效。在坚守《招标投标法》“三公一诚”原则基础上，通过技术手段创新性落实法规要求。突破固有思维定式，将串行开评标流程重构为两步制模式，运用系统思维精准控制信息披露时序，有效降低信息提前泄露导致的干扰风险。其他单位可借鉴这一思路，在合规框架下通过流程再造提升招标采购工作实效。

二是技术赋能保安全，时序管控促共享。采用加密、数字签名等技术实现“可验证延迟披露”，为数据安全共享开辟新路径。该模式可拓展至各类交易领域，助力在交易透明与商业秘密保护之间达成平衡。构建支持分阶段解密的技术平台，借助模块化设计实现业务流与数据流的精细化管控，为数据开放共享提供有益参考。

三是分权制衡破壁垒，链证协同增效能。将数据解密权拆分为密钥控制权和密文控制权，把密文控制权赋予投标人群体，形成相互制约的去中心化信任机制。通过“电子签名＋区块链存证”构建全流程可追溯体系，为各类协作场景提供创新解决方案，有助于降低社会交易成本。

结语

两步制开评标流程再造实践表明，通过业务创新与技术创新的协同发力，能够有效破解传统治理难题，为构建更加透明、高效、可信的市场交易体系提供可复制、可推广的解决方案。其价值已超越招投标领域本身，为各行业的数字化转型和治理能力现代化提供了方法论启示。