■ 王召伦

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十四条第二款关于联合体资格的规定，在实践中引发一些争议和困惑。值此《政府采购法》修订被纳入全国人大常委会预备审议项目之际，笔者试图从法理逻辑、实践困境、比较借鉴和修改建议四个方面展开探析，以期为该条款修法工作提供参考。

法理逻辑

——第二十二条具有双重资格要求属性。《政府采购法》第二十二条共有两款。第一款规定了供应商参与政府采购活动的准入门槛，是一般资格条件，体现了法律对市场主体的基础性要求。第二款则赋予了采购人根据项目具体特点设置特定资格条件的权力，如特定行业资质、专业技术能力等，属于差异化个性要求。这两项条款共同构建了供应商参与政府采购活动的资格条件体系，具有明显的双重资格要求特性。这一制度设计，体现了法律对市场主体的基本要求与项目需求的精准匹配，具有科学性和合理性。

——第二十四条第二款的逻辑困境。《政府采购法》第二十四条第二款规定，“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件……”笔者认为，这条规定引发两大核心冲突。

其一，导致联合体制度价值目标消解。允许联合体投标，其本质是实现优势互补，通过以大带小、以强带弱扶持中小企业发展，体现政府采购政策功能。若严格按字面语义执行，要求联合体所有成员全部满足第二十二条规定的全部资格条件，即一般资格条件和特定资格条件，则会背离联合体互补的根本逻辑。如果联合体各方都已具备所有条件，那么独立投标（响应）即可。此要求实质上将联合体异化为“超级供应商联盟”，抬高了供应商参与门槛，抑制了制度活力。

其二，法律适用争议难以确定和统一。该条款中“均应当具备”这种绝对化刚性表述，与联合体实践需求之间形成矛盾，导致在操作层面产生巨大的不确定性。采购实践者在操作中面临两难选择：若严格执行该条款，则可能排除本可通过联合体形式参加采购活动的合格主体，影响采购项目实施效果；若不严格执行，则可能面临法律风险和质疑投诉。这种两难局面导致在实践操作层面出现不确定性和不统一性，给政府采购活动的公平、公正和效率带来负面影响。

现实困境

——供应商参与壁垒提高。这种刚性的“全员全能”要求，让部分供应商尤其是中小企业知难而退，主动放弃投标。因为很多中小企业通常仅具备某一领域的专业能力，若要求其同时具备多项特殊条件，必将迫使其退出联合体采购市场。例如，在一个要求同时具备环境污染治理资质和安全生产许可证的环保治理工程采购项目中，大量小型环保企业因无法同时满足这两项条件而放弃组建联合体投标。

笔者认为，这种“全员全能”要求，严重打击了供应商参与竞标的积极性，限制了供应商的参与范围，降低了市场竞争力，不利于政府采购项目获取更优质的产品和服务。同样，许多采购人也因担心联合体资质审查风险，往往选择拒绝联合体投标，导致市场竞争力不足，最终以较高价格成交。

——法律适用引争议，质疑投诉风险增加。因该条款存在法律适用争议，当联合体成员未全部满足所有条件时，部分专家认为，应严格执行《政府采购法》第二十四条第二款规定，判定该联合体不合格；另一部分专家则主张，根据专业分工来判断其资格要求，不应判定其不合格，由此给评审判定带来纷争和困扰。这往往导致在不同地区、不同项目中的评审专家，对联合体资格审查结果出现差异，而这种差异往往是引发供应商质疑投诉的导火索。

对采购人而言，如果从严要求，则可能导致符合条件的供应商数量不足，影响采购效果；如果放宽标准，则可能面临违规操作的法律风险。因此，在实践中，采购人通常以牺牲采购时间为代价，采取保守策略，放弃联合体采购模式，或通过拆分项目单独立项等方式实施采购。这无形中增加了采购成本，延长了采购周期，降低了采购效率。

国内外经验借鉴

——欧美经验。欧盟《公共采购指令》的核心原则是评估联合体整体履约能力，即允许成员依据分工承担相应职责，仅需满足其承担部分所要求的特定资质，无须“全员全能”。美国联邦采购则是重点考察联合体作为一个整体是否满足项目要求。同时，资格审查聚焦于联合体整体表现和资源整合后的履约能力，而非机械要求每个成员独立满足所有条件。可以说，欧美做法都强调联合体的整体性，资质要求与成员实际分工挂钩，制度设计定位于促进竞争和提高质效。

——国内政策动向。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第三十四条第二款明确，“采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件”，但修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》删除了此条规定，在一定程度上加剧了当前困境。笔者发现，在《中华人民共和国招标投标法》修订草案中，已体现出分工负责的倾向，规定联合体成员仅需根据分工满足相应资格条件。这为《政府采购法》修订提供了重要参照。欣慰的是，《政府采购法》（修订草案征求意见稿）已对联合体资格要求作了相应的修正，这与《中华人民共和国招标投标法》和国际通行做法相衔接，体现了立法者对实践难题的积极回应。

修改建议

——条款修改建议。笔者认为，可将《政府采购法》第二十四条第二款修改为：“以联合体形式参与政府采购活动的，联合体各方均应当具备本法第二十二条第一款规定的一般资格条件，联合体应当具备采购项目要求的特定资格条件。联合体各方应当在联合协议中明确约定各自承担的工作内容、责任范围以及权利义务关系等，并将联合协议连同投标（响应）文件一并提交采购人。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”。

这样修改的理由有三点：一是厘清资格层次，消除语义困境。明确区分一般资格条件（所有成员必备）和特定资格条件（联合体整体具备），回归《政府采购法》第二十二条双重资格条件要求本意，符合联合体本质属性。二是确立“整体能力+分工负责”原则，特定资格由联合体整体满足，成员根据协议分工承担相应职责，以解决“全员全能”的逻辑悖论，释放联合体制度活力。三是强化协议约束与连带责任。要求联合协议明确权责分工，保障联合体具备整体履约能力，倒逼联合体成员审慎选择合作伙伴、诚信履约，减少项目实施过程中的纠纷。

——支撑性制度机制的协同完善。

一是制定标准化联合协议。建议制定《政府采购联合体协议示范文本》，文本内容包含但不限于：成员分工（对应资质要求）、权利义务、责任承担（特别是连带责任）、利益分配、风险分担、违约处理、退出机制、争议解决等核心条款。通过文本标准化，降低协议瑕疵风险。

二是建立动态信用评价体系。将联合体的履约情况纳入信用评价体系，评价结果全国共享。对信用良好的联合体，给予优先采购、减免保证金等激励措施；对通过虚假联合、资质挂靠等方式骗取中标（成交）的，依法追究法律责任；对转包、违法分包等行为，实施联合惩戒，依法限制其参与政府采购活动。

三是建立资格承诺审查机制。在信用体系支撑下，探索建立资格承诺制，允许联合体在投标（响应）时提供相关承诺，中标（成交）后再提交有关证明材料或接受核验，降低投标（响应）阶段负担。对信用等级高的供应商（或历史履约良好的联合体成员）所组成的联合体，简化其资格审查流程。

四是建立健全争议预防与消解机制。相关部门可就修订后的有关条款（如整体能力评估标准、分工与资质的对应关系）发布清晰、统一的解释或操作指南。同时，明确涉及联合体资格争议的质疑投诉、行政复议、行政诉讼处理规则和时限等，确保权利救济渠道畅通与高效。

在笔者看来，对《政府采购法》第二十四条第二款的修订，绝非简单的文字调整，而是对法律严谨性的捍卫，更是对政府采购制度创新红利的巨大释放。相信随着《政府采购法》的修订和相关配套制度的完善，联合体制度定能回归“聚能增效”本源，更好地发挥政府采购政策功能。

（四川省什邡市政府政务服务和公共资源交易服务中心）