近期，不少招标采购代理机构遇到了标书费用退还问题。笔者所述标书是指招标、采购文件，标书费用是指《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》），以及政府采购领域相关政策文件规定的招标/采购人发售资格预审文件、招标/采购文件收取的费用。委托方在招标采购项目完成后通知代理机构，要求其退还收取的标书费用。这种现象在国企作为委托方时尤为常见，原因是国企在接受巡视巡察或审计后，出于“合规”目的，向代理机构提出前述要求。那么，标书费用是否应该退还，何时退，退多少？这些成为代理机构面临的难题。
规定较为笼统，是标书收费不合理的根本成因
招标投标领域关于标书收费标准的规定总体较为笼统。为适应国内不同地区的经济发展情况，相关法律法规多是对标书收费作出的原则性规定。《招标投标法实施条例》第十六条第二款规定：“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。”该条款国企招标项目纸质标书收费的根本性行政法规依据。招标投标领域的相关部门规章对此进行了重申与细化。例如，《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展计划委员会等七部委令第30号，以下简称30号令）第十五条第三款规定，“对招标文件或者资格预审文件的收费应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。对于所附的设计文件，招标人可以向投标人酌收押金”。该条规定明确了对于标书所附设计文件不得收费，只能酌收押金。《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第2号）第十五条第四款规定：“对招标文件的收费应仅限于补偿印刷、邮寄的成本支出，招标人不得通过出售招标文件谋取利益。”这与《招标投标法实施条例》总体要求保持一致。《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展改革委等七部委令第27号，以下简称27号令）第十四条第三款，也重申了对标书或资格预审文件的收费仅限于弥补成本，不得以营利为目的。
部分行业、地区可能对本领域的标书售价有细化的价格规定，但是从整体上来看，标书售价需要遵循如前所述的规范性文件。这些文件也是国企在采用招标方式进行采购时，代理机构售卖标书的法律法规依据。
2024年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）、国家发展和改革委员会联合印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，以下简称53号文），确立了4种非招标采购方式，即询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购。这意味着，国企在采购过程中无须完全依赖招标方式。但到目前为止，国企采用非招标方式进行采购时，代理机构应如何确定相应的标书售价，尚无直接规范性文件可以参照。
政府采购领域关于标书售价的规定相对较全面。当采用招标方式时，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第二十四条规定：“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的，不得以招标采购金额作为确定招标文件售价的依据。”当采用非招标方式时，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条规定：“磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据。”虽然政府采购领域关于标书售价的指导思想、政策导向与国企采购领域非常相似，但这些政府采购领域的法律法规并不能直接适用于国企采购。
招投标领域标书退费规定不够细致，可能出现退费难
《招标投标法实施条例》第三十一条规定：“招标人终止招标的……已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”但何谓“及时退还”，没有具体规定。
30号令对前述规定进行了细化，第七十二条规定：“招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者售出招标文件或资格预审文件后终止招标的，应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”在此基础上，30号令还进一步细化了不得随意终止招标的条件，并规定了设计文件在开标后退还的，代理机构应退还投标人押金。30号令第十五条第三款、第四款规定，对于开标后投标人退还设计文件的，招标人应当向投标人退还押金。标书或者资格预审文件售出后，不予退还。除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出标书或资格预审文件后不得终止招标。
27号令的规定与30号令相似。27号令第十四条第四款规定：“除不可抗力原因外，招标文件或者资格预审文件发出后，不予退还；招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者发出招标文件或资格预审文件后不得终止招标……已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”
以上文件虽然明确了招标人或代理机构退还投标人购买标书、资格预审文件的费用以及退还设计文件押金的要求，但对于何时退依然没有具体规定。相比招投标领域，政府采购领域对代理机构退还标书费用的时间规定较为详尽明确。87号令第二十九条第二款要求：“已经收取招标文件费用或者投标保证金的，采购人或者采购代理机构应当在终止采购活动后5个工作日内，退还所收取的招标文件费用和所收取的投标保证金及其在银行产生的孳息。”但87号令同样无法直接适用于国企采购。
对电子标书是否收费理解不同，导致实际收费执行情况差异较大
《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第20号，以下简称20号令）第四十五条第四款规定，“电子招标投标公共服务平台应当允许社会公众、市场主体免费注册登录和获取依法公开的招标投标信息”。依照该条规定，投标人免费获取的信息定义中是否应包含标书，投标人是否可以免费获得电子标书，不同主体在理解与执行层面存在较大差异。
《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）规定，对于涉及公共利益、社会关注度较高的项目，以及技术复杂、专业性强的项目，鼓励就标书征求社会公众或行业意见。鼓励建立依法必须招标项目标书公示或公开制度。虽然该规定并非直接针对电子标书，但其对依法必须招标项目中以纸质、电子两种载体形式提供的标书公开提出了“鼓励”要求。如果电子标书已经向社会公开，那么依据20号令，投标人自然可以且应该免费获取，招标人不得收费。
关于标书公开，交通部门已率先迈出探索步伐。《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部令第24号）第十八条规定，“招标人应当自资格预审文件或者招标文件开始发售之日起，将其关键内容上传至具有招标监督职责的交通运输主管部门政府网站或者其指定的其他网站上进行公开，公开内容包括项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审查办法、评标办法、招标人联系方式等”。对于上述规定中的电子标书，招标人自然应该免费提供给投标人。
在政府采购领域，电子标书向供应商免费提供的规定非常明确。按《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称38号文）“实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件”的规定，在政府采购领域，标书无论是纸质还是电子形式的，均应向免费提供方向发展。但国企采购依然不能适用以上政府采购的相关规定，同时在目前政府采购实践中，对于纸质标书，社会采购代理机构鲜少按照38号文的鼓励要求免费提供纸质标书。这种市场现状，势必会对国企采购中标书售卖收费造成影响。
代理机构违法收取标书费的情况依然存在
代理机构标书售价过高。目前，标书制作成本尚无准确的量化标准，导致不同地区的标书售价存在差异，且全国范围内缺乏统一的标书定价规范。一般而言，纸质标书在市场上的售价多控制在千元以内。然而，部分社会代理机构售卖标书的价格明显高于行业平均水平，不仅超出成本补偿范畴，更违背了“不得营利”的相关法律法规要求，存在文件定价过高的嫌疑。
电子服务平台收费引发的标书售价问题。若国企未搭建自有电子采购平台，使用其他电子招标采购平台将产生费用。《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》（发改法规〔2014〕1925号）明确规定，交易平台可自主确定经营模式，遵循“谁使用、谁付费”原则收取服务费用，但禁止通过绑定工具软件收费，同时，由招标投标交易场所建设运营的交易平台不得利用优势地位巧立名目乱收费。此外，53号文规定，暂未自建交易平台的企业，可自主选择收费合理、服务优质的其他中央企业、地方或第三方电子交易系统，并应严格规范电子采购平台收费行为，合理定价，杜绝重复收费，不得以收费为由排斥或限制潜在供应商。部分招标采购代理公司属于国企性质，负责本系统内或上级国有单位的采购代理工作。无论是使用国企自有电子平台，还是非自有电子平台，这些代理机构都存在借平台使用之机向投标人、供应商收费的现象。在电子化招标过程中，投标人需使用CA（Certificate Authority，数字证书）工具加密上传的投标文件。20号令第二十六条规定，电子招标投标交易平台应允许投标人离线编制投标文件，并具备分段或整体加密、解密功能，投标人需按招标文件和平台要求编制并加密投标文件，未按规定加密的投标文件，平台应拒收并进行提示。与此同时，国企招标人或招标采购代理机构在开标时，也需使用CA解密工具对投标文件解密，而这些解密工具的使用均需向数字证书发放部门付费，由此存在国企及其下属招标采购代理机构将CA解密工具使用成本转嫁给投标人的可能性。
其他不合理收费及捆绑销售问题。部分招标采购代理机构还存在其他向供应商尤其是中标供应商收取名目繁多的附加不合理费用的情况，如专家费、场地费、公证费、质量保证金、保证成交担保费、评审辛苦费（补偿费）、项目公关费、平台使用费、技术服务费等。还有部分代理机构虽然免费向供应商提供电子标书，但是要求企业必须购买其配套增值服务，如培训、咨询等。虽然这是代理机构的行为，但代理机构与国企招标人签订了委托代理协议，花样繁多的乱收费授权根源可以追溯到国企，或代理机构本身就是国企招标人的下属公司，这都会导致国企在接受巡视巡察或审计时，责令代理机构退还标书费用。
国企做好问题应对工作需精准抓住关键环节
如前文所述，目前存在的代理机构退还标书费用等争议频发，其原因既涉及现行招标投标法律法规细则缺失，导致代理机构收取标书等费用数额不明、执行混乱，也存在代理机构超范围附加收费的问题。统筹解决以上问题，确保招标采购行为合规，国企可以从以下几个角度入手。
一是提高政治站位，充分认识国企招标对市场的影响力。国企是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在社会主义市场经济中发挥着主导作用。基于此，国企的招标采购或者国企性质的招标采购代理机构执业，对招标采购市场运行具有较强的影响力。国企需提高政治站位，充分认识到不合理标书收费对招标采购市场公正性的影响，不仅会阻碍全国统一大市场的形成，还会阻碍产业上下游供应商的健康发展。国企应扛起主体责任，在招标采购项目中，授权代理机构合规收费、及时依法退费。国有招标采购机构在执业过程中要做到不偏离法律法规的政策指引方向，不触碰法律法规收费退费要求的“红线”，避免因违规行为而面临履责风险。
二是深化内控管理，确保招标采购规范操作。国企要按照财政部、国务院国资委等有关部门的规定要求，做好内部控制管理制度建设。要充分发挥内部控制机制在招标采购工作中的作用，在每一个具体招标采购项目中，做到事前对招标采购代理机构授权有度，厘清各自在标书售价制定等方面的主体责任；事中加强管理，对于因外部代理机构和国企旗下代理机构乱收费问题产生的异议等，压实国企内部责任，做到及时处置不推诿；事后及时总结，对招标采购过程中的资金流向进行梳理，及时发现并整改违规收费问题，重点防范国企资金出现体外循环等违规行为。
三是加强法治建设力度。要强化国企内部法务部门力量，做到对招标采购项目文件合法性审查全覆盖，避免在标书收费等问题上出现低级法律失误。要加大国企内部需求部门、招标采购操作部门的法律法规培训力度，强化绩效考核的“指挥棒”引导作用，培养好优秀的招标采购实务操作人员，并保持人员的适度稳定，让“有为者有位，吃苦者吃香”。
四是做好招标采购关键环节把控。结合国企内部选用招标代理机构制度，加强对招标代理机构的执业考核，防止招标代理机构出现假借国企招标人名义乱收标书费用的情况。强化代理机构考核制度结果运用，并与代理机构选用挂钩，如出现招标采购代理机构乱收费情况，国企招标人可以在一定时期内暂停选用该招标采购代理机构。敦促招标采购代理机构做好供应商的信息登记，尤其是非电子化招标采购时的信息登记，减少发生退费时的操作堵点。
五是加强与监督部门的沟通。国企在接受巡视巡察和审计监督时，要做好和对方的沟通。例如，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第五十三条第一款规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条款为国企在接受审计时依法维护自身权益时提供了法律依据。随着行政复议体制的改革，上级审计部门不再受理对下级审计部门的行政复议，而改由同级的司法部门受理，这也促使审计部门依法审慎地开展审计工作。
尽管在实践中国企运用《审计法》第五十三条的规定较少，但该条款的存在促使审计部门在出具正式审计报告前，会就发现的问题与被审计的国企进行沟通，以进一步明确问题的性质。被审计国企一定要抓住时机做好与审计部门的沟通，以规范性文件为依据，防止因审计视角对文件的理解与招标采购行业惯常理解出现偏差，导致问题误判。
相比于审计，巡视巡察是对国企的“政治体检”，招标采购业务问题最终会上升到政治层面。国企要在讲政治的基础上，在提供给巡视巡察的材料中阐明在招标采购代理机构乱收费等问题上，作为招标采购人的国企的主体责任与政治担当，防止问责出现扩大化。国企也要不断在巡视巡察和审计整改中，查找企业内部的招标采购乱收费风险点，完善企业内部管理。