■ 连文怡

随着国际贸易理论的不断深化，越来越多的贸易领域被纳入到多边和区域贸易协议之中。作为各国政府经济活动的重要组成部分，政府采购市场对全球贸易自由化的深度和广度具有重要影响。然而，与货物贸易和服务贸易的自由化相比，政府采购市场的开放进程明显滞后，其推进面临复杂的政治和经济阻力。自1946年美国提出《国际贸易组织宪章》，首次建议将政府采购问题纳入多边贸易协议以来，政府采购自由化经历了从《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT）到世界贸易组织（WTO）的发展过程。尽管《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）旨在通过促进市场透明度和公平竞争推动政府采购市场的开放，但实际成效不如预期，成员国之间的歧视性采购政策仍普遍存在。尤其是发展中国家，出于对本国产业保护和经济安全的考量，对加入GPA表现出较低的积极性。这一现实凸显了国际规则在推动政府采购市场自由化方面的局限性。

政府采购市场自由化的重要性不仅体现在提升全球资源配置效率和扩大市场准入方面，更涉及各国在经济安全、产业政策与国家利益之间的平衡。自由化有助于降低政府采购成本、提高透明度和增强市场竞争力，但同时也可能对国内产业、就业及关键行业的国家控制力造成冲击。因此，如何在多边贸易规则下有效推动政府采购市场的开放，同时维护各国政策自主性与经济安全，是当前全球贸易体系亟待解决的重要课题。

政府采购市场的贸易自由化演进

第二次世界大战后，各国为提高生活水平、增加收入与就业，普遍采取减少贸易壁垒的做法。国际社会试图建立一个全新的贸易体系，以避免战争并振兴全球经济，其主要路径在于依托双边、区域或多边谈判达成贸易协议。1946年9月，美国在其提出的《国际贸易组织宪章》草案中首次将政府采购列为重要议题。然而，因多数学术界与政府决策者普遍希冀保留对国内供应商的保护，政府采购最终未被纳入GATT第三条第8款（a）项的自由贸易义务范围，留下了允许政府采购活动“公然”歧视外国供应商的法律空白。

尽管建立一个统一且长期有效的全球贸易组织的初衷未能完全达成，多边谈判在后续仍对贸易的便利化和监管发挥重要作用。1948年生效的GATT确立了通过关税减让或配额安排来推进贸易自由化的框架。随着人们意识到关税在国际贸易壁垒中的重要性逐渐下降，GATT体系也将非关税壁垒纳入其谈判议程，并推动在特定政策领域制定一系列附属协议。其中，政府采购议题于东京回合（1973年—1979年）中正式纳入谈判。此后，GATT体系在实践中逐渐演化为兼具规则制定与机构功能的多边贸易制度，其核心原则包括非歧视原则，对全球贸易秩序的塑造产生了深远影响。

WTO于1995年成立后，接管了GATT的制度职能，并将非歧视原则继续作为其根本原则之一。所有在WTO框架下运作的协议皆应遵循贸易自由化的总体目标，GPA也不例外。与GATT主要关注降低关税不同，WTO体系在经济与司法纪律等方面更为完善，涵盖了所有与贸易相关的实践领域。GPA在谈判方式上沿袭GATT时期的传统，通过双边谈判列表式承诺并最终整合至附件。然而，此种模式在GPA框架下并未提供充足的法律确定性，也未能有效消除各成员国在政府采购市场准入方面的实际障碍。WTO为各成员构建了一个具有“宪法”性质的制度框架，通过条约所规定的权利义务，将原则与例外作系统性衔接。GATT仍保持政府间条约，而WTO则发展为一个由成员在共识下运作的国际组织。

在WTO诞生之前，GATT多边谈判遵循“主要供应国规则”，即对某一产品提出减让请求，往往由其最大供应国发起。通过多边协商，主要供应国在谈判中享有较大话语权，从而形成事实上的“特权俱乐部”。在20世纪60年代中期，由于政府在商品与服务采购中的地位愈发重要，英、法、日、德、美等主要贸易国均施行或强化了“国内优先”政策，并希望削弱贸易伙伴政府采购市场中的歧视性做法，由此推动政府采购议题在经合组织平台率先浮现，并最终在1976年东京回合贸易谈判中得以系统讨论。

——多边谈判下的努力。

自WTO成立以来，大多数传统的贸易歧视措施已在多边框架下得到约束。然而，WTO几大基础协议仍给予政府采购一定程度的豁免。比如，GATT第三条第8款（a）排除了政府采购活动适用国民待遇义务的可能；《服务贸易总协定》（GATS）第十七条在适用范围上也排除了政府采购。这些豁免事实上意味着政府采购市场的开放亟须更具针对性的协议安排。

在1979年东京回合期间，GATT框架下曾制定过若干“多边性”政策规则，但最终仅有政府采购、民用飞机采购等少数协议保留多边性质。WTO成立后，政府采购市场的进一步开放一直面临争议。自1996年起，WTO曾多次尝试发起相关谈判，但在多轮部长级会议上因成员分歧难以弥合，关于政府采购的协议谈判主要停留在“透明度”层面。2004年8月1日通过的总理事会决定，虽为可能的谈判续航提供了依据，但在多哈回合期间，因发展中成员普遍反对，未能取得实质性进展。

与此同时，1995年在GATS框架下对服务贸易领域政府采购的谈判并未单独成章，而被视作“一种服务贸易实践”进行。根据授权，GATS生效后两年内应就服务业政府采购展开多边谈判。然而，与此相关的工作组提案与反提案寥寥，核心争议如定义与市场准入问题至今尚未形成广泛共识。

——WTO框架下的GPA。

基于上述背景，目前WTO框架下的GPA仍是推进政府采购市场开放的主要多边工具。理论上，成员数量越多，政府采购开放的范围与深度越易扩大。然而，相较于WTO其他对全部166个成员具有约束力的核心协议，GPA至今仅有49个签署方，自1996年生效以来扩员速度并不理想。除少数经济体（如新西兰等）展现了自愿加入的意愿外，大部分发展中国家对开放政府采购市场依然保持谨慎的态度，加入者寥寥。

诚然，多边层面推进政府采购自由化的努力目前呈现相对停滞，但并不意味着WTO成员对制定政府采购规则的尝试已然放弃。事实上，所有主要发达国家均已加入GPA，而绝大部分持观察员身份的经济体为发展中国家或处于转型期的国家。这种国别格局在某种程度上折射出贸易政策的民族主义根基：贸易政策本质上难免带有歧视性（即对外国生产商的区别对待）。但从经济理论角度看，贸易壁垒会损害整体福利，互惠式开放则能实现正和博弈。正因如此，创建并加强GPA，给予各成员更广阔、稳定的互利共赢空间，仍是全球贸易政策发展的应有之义。

政府采购的非关税壁垒效应

非关税壁垒通常被界定为“任何导致世界经济整体收入无法达到其潜在最高水平的政策”，此类政策可能在不同程度上影响国际贸易的规模或商品结构。在肯尼迪回合（1963年—1967年）中，主要工业国家就大幅削减关税达成共识。随着关税壁垒明显下降，私人贸易商与政府部门逐渐意识到非关税壁垒具有更为显著的限制性。自此之后，削减非关税壁垒成为国际贸易政策的重要议题。鲍德温自20世纪70年代以来的研究以及相关实证分析，都证实了非关税壁垒对一般贸易所产生的扭曲影响。

在政府采购领域，歧视性做法亦可视为非关税壁垒的一种，既可能是法定的，也可能是事实上的。事实上的歧视常见于政府拥有较大自主裁量权的采购程序中，如依赖选择性招标与单一招标的模式，而公开招标通常被视为更具透明度。比如，在挪威和荷兰，选择性招标程序分别占政府采购合同总量的50%和75%；英国公开招标的比例仅为1%，显示在选择性或单一招标中歧视发生的可能性更高。法定歧视通常经由国内立法赋予，为本国供应商、中小企业或契合特定政策（如绿色采购）目标的供应商提供优势。世界银行于2017年发布的《公共采购基准评估报告》显示，在被调查的180个经济体中，约47%在其公共采购制度中对中小企业有法定优惠。类似偏好广泛存在于撒哈拉以南非洲、澳大利亚与新西兰等国家和地区的政府采购实践中。

即便在签署了GPA的环境下，外国供应商在部分国家仍面临一定程度的歧视。例如，黑山、列支敦士登、韩国、挪威、新西兰等国在各自的GPA覆盖清单中均保留了不同范围的豁免条款。欧盟与美国虽已通过1993年的双边协议承诺大幅开放政府采购市场，但在自身的GPA总则中亦存在不歧视义务的例外情形。整体而言，GPA虽有效降低了成员间的政府采购歧视，但其效果仍不尽理想。实证研究表明，政府采购市场中的歧视或偏袒依然普遍。在欧盟，超过GPA门槛的采购项目中仅有3%—4%的合同授予其他GPA成员的外国供应商。日本与瑞士的对外开放程度也显著低于应有水平。在未加入GPA的国家中，特别是发展中成员或地区，歧视性措施更为明显，如科威特、巴拉圭、菲律宾、卡塔尔、委内瑞拉等都对本地供应商实行价格优惠。可见，在全球政府采购市场中，非关税壁垒仍旧是实现全面自由化的一大挑战。

歧视性政府采购政策的效果

歧视性政府采购政策通常表现为两大类型：一是完全排斥外国供应商的排他性歧视，典型做法包括未向外国供应商充分提供招标信息、选择性招标或单一来源招标等；二是在不完全排斥的前提下，通过对国内供应商进行各种优待来限制竞争、抬高外国供应商竞标难度的偏袒性歧视，如对外来投标设定外国成分上限、设置过于特定或不必要的技术规格、对国内供应商提供价格优惠等。以1933年《购买美国货法案》为例，该法为国内供应商设定6%的优惠幅度、小型供应商12%的优惠幅度，军事采购更是高达50%。由于排他性歧视具有较高的外显度，在国际政府采购协议的监管下易招致争议，因此多数国家倾向于采用更具隐蔽性的偏袒性歧视手段。无论歧视采取何种形式，其核心效果在于提高国内供应商在政府采购中的中标概率，并在国际贸易中制造额外障碍。

从表面上看，歧视性政府采购似乎与关税政策功能相近：通过保护国内生产、限制进口来实现自给自足的重商主义目标。然而，政府采购需求、国内供给与进口三者间的关系并非如此简单。若在市场上实行完全竞争假设、同质供给假设，且产品无差异化，则歧视性采购可能在某些情形下并不影响进口水平，甚至可能导致进口意外上升。

情形一：政府需求不超过国内供给。在完全竞争、产品同质的情形下，若国内产能足以满足政府的全部需求，则政府可通过排他性歧视（即完全排斥外国投标）将其需求全部交由本土供应商来满足。此时，原本可用于私人市场的国内产能被“挪用”至政府订单，私人部门因供给不足会转而增加进口。结果是政府进口减少但私人进口增加，整体进口水平并未显著下降，最终歧视性采购对总体进口的削减效果趋于无效。

情形二：总需求完全依赖进口。当外国供应商在本行业或该领域呈寡头垄断地位、国内供应极为薄弱时，政府往往通过偏袒性采购为本国新兴产业保驾护航。在此背景下，如果价格偏好设置足够高，国内生产商能在政府招标中胜过外国厂商并实现盈利，但私人市场仍可能因追求成本优势而采购外国产品，从而并未彻底排斥外国竞争。更重要的是，偏袒政策本身并不能保证国内厂商拥有降低成本、提升竞争力的内在动力；即便在双头垄断的格局下获得短期盈利，也未必能长期维持国际竞争地位。

情形三：国内供给与外国供给为不完全替代品（异质供应）。若国内与国外供应之间存在差异化，即部分需求依赖外国供给来满足，则政府仍可通过价格偏好措施将更多公共订单倾向于国内厂商。然而，这会导致私人部门因国内供给短缺而增加进口，从而抵消政府部门减少进口的部分效果。此外，如果偏好政策采取固定溢价（从价税）的方式，政府以进口价格加上一定比例补贴的形式采购国内产品，反而可能令进口增加。可见，在异质供应情形下，歧视政策对进口的影响更具复杂性，可能导致价格、产能分配等多重扭曲。

从理论层面来看，在完全竞争、同质化产品及政府需求低于国内总供给的情形下，歧视性采购政策对国内产出和进口规模均无实质性影响。如果在寡头垄断模型中进一步推演，即便在竞争结构更为复杂的行业，对歧视性采购政策能否提升国内供给、减少进口也多持否定态度；有时甚至由于招标溢价的存在，进口会相应增加。即排他性歧视尤其扭曲市场，但偏袒性歧视若处理不当，同样会对整体贸易量产生负面影响。

相关的实证研究也多佐证这一观点：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）比对20世纪70年代政府部门与私营部门的实际进口数据后认为，若政府不歧视外国供应商，国家整体的贸易效率会更高。Francois、Nelson和Palmeter（1996年）则关注美国在服务部门（尤其公用事业及国防相关部门）的歧视性采购，发现国家所有或国家监管（如公用事业、国防工业）的部门中，歧视性采购现象极为显著，而GPA对这类领域的覆盖仍相当有限。Trionfetti（2001年）进一步指出，相同的歧视性措施在不同行业会产生截然不同的效果，市场结构、行业特性以及政府需求量大小都会影响政策成效。

总体而言，歧视性采购政策往往难以达成预期的“减少进口、增加产出”效果，非歧视原则被视为更为稳妥且效率更高的选择。即使学界也有部分文献认为，歧视性措施在特定条件下可能帮助政府达成某些国内目标（如扶持新兴产业），但需考量行业特点、市场规模、成本结构等多种因素才具备一定正面效应。在比较优势框架下，McAfee和McMillan（1989年）亦指出，透过提高市场准入与透明度或许更能提升整体福利。因此，无论从理论推演还是实证研究来看，歧视性政府采购政策对进口与国内供给的影响并不具备普适的正向作用；在多重市场结构下，其扭曲成本往往高于潜在收益，因而非歧视原则仍是国际政府采购规则设计的主流导向。

（作者系华东政法大学国际法学院助理研究员）