近年来，政府采购领域异常低价中标（成交）现象多发，引发项目质量隐患、财政资金浪费及市场秩序紊乱等问题。为规范市场竞争秩序，2024年底，财政部办公厅印发《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，以下简称265号文），从2025年2月1日起，在北京、天津、上海等部分地区开展异常低价审查试点，并推出三大举措治理政府采购异常低价竞争现象。笔者结合政府采购实践，解析265号文的制度创新亮点，探讨其对政府采购市场竞争秩序产生的影响。
创新三维治理体系，构建闭环治理机制
265号文提出的加强政府采购需求管理、强化政府采购异常低价审查和压实评审专家责任三大举措，分别对应了治理体系中的“源头防范”“过程管控”“责任倒逼”3个维度，构建了对异常低价竞争现象的闭环治理机制。其制度创新特点主要体现在以下几个方面。
强化需求管理，源头防范低价竞争风险
265号文要求，采购人要基于历史数据与市场调研形成完整的采购需求，避免因采购需求模糊导致供应商“低价套利”。这一规定旨在促使采购人从需求管理源头防范异常低价竞争：一方面，通过制定清晰准确的技术要求和商务要求，将技术不达标的低价竞标者拒之门外；另一方面，以合法合规的技术门槛过滤低质供应商，通过技术手段倒逼供应商平衡技术合规性与成本控制，实现采购项目质量与价格的合理匹配。
265号文要求，供应商在投标时要申报专用耗材、升级服务等长期成本。这一要求尤其适用于环保设施、高端装备等高运维成本的项目。以某地污水处理厂设备采购为例，中标企业承诺10年内免费更换滤芯，并通过物联网技术实现远程监控，将运维成本降低25％。该案例以实践印证了全生命周期成本核算不仅可以防范“低价中标、高价履约”的投机行为，还可以推动供应商技术升级和服务创新。
265号文提出，要考虑技术、成本效益、促进竞争等因素，按照专业类型和专业领域，对采购项目合理分类分包。这一举措意在通过专业化分包吸引细分领域的优质供应商，避免“捆绑式”采购引发的低价投机现象，从源头上防范低价竞争风险。
量化启动标准，夯实异常低价审查过程
265号文规定，出现“投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50％”“投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50％”“投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％”“其他评审委员会认为供应商报价过低”情形时，评审委员会应当启动异常低价审查程序。这一要求使得异常低价审查成为采购项目评审的必经环节。特别是在异常低价审查的启动标准中引入具体量化指标，夯实了异常低价审查的启动基础，使得异常低价审查机制能够真正落地。
265号文对评审委员会在异常低价审查过程中的具体工作流程、工作内容和工作标准也作出了明确要求。265号文规定，异常低价审查程序启动后，评审委员会应当要求相关供应商在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料，对投标（响应）价格作出解释。对于供应商提交的书面说明和证明材料，评审委员会应当结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断，并在评审报告中记录异常低价审查过程和审查结论。
压实法律责任，确保异常低价审查成效
压实相关人员的法律责任，是落实异常低价审查机制非常重要的一环，也是闭环治理的最后一环。265号文明确，评审专家未对异常低价现象作出处理时，应当承担相应法律责任。这一规定，使得政府采购监管部门可以援引《中华人民共和国政府采购法实施条例》的相关规定，对评审专家的不作为依法作出相应处理。法律责任的明晰，将产生有力的震慑作用，倒逼评审专家审慎履职。
创新与挑战并存，制度落地还需斩断羁绊
265号文推出的三大举措，兼顾了创新和规范两方面的要求，旨在通过制度创新重构政府采购市场秩序，其立法理念具有一定先进性。与此同时，不可否认的是，和其他法律政策文件一样，265号文在执行过程中，也同样存在效力衰减的问题，甚至可能存在政策目标难以实现的执行风险。笔者认为，265号文后续落地实施可能面临以下挑战。
采购需求编制能力不足
265号文要求，采购人需形成科学、完整、清晰的采购需求，同时鼓励引入全生命周期成本作为评审因素。需要指出的是，对于大多数采购人来说，采购需求的确定和全生命周期成本的测算，是非常考验其专业能力的两大难题。近年来，财政部门陆续颁布了《关于印发〈商品包装政府采购需求标准（试行）〉、〈快递包装政府采购需求标准（试行）〉的通知》（财办库〔2020〕123号）、《绿色数据中心政府采购需求标准（试行）》（财库〔2023〕7号）等一系列采购需求标准，但还远远不能覆盖所有采购标的，无法满足采购人的现实需要。此外，根据《中国政府采购年鉴》（2021年版）数据，超50％的县级单位存在成本管理能力缺口，导致采购人在测算全生命周期成本方面面临诸多现实困境。
基于上述情况，建议财政部门进一步加快采购需求标准范本的编制步伐，早日形成涵盖大多数采购品目的采购需求标准。同时，建议相关行业协会牵头搭建“采购需求知识库”，集成行业成本模型，为采购人科学合理编制采购需求、测算全生命周期成本提供指导和帮助。
采购数据共享存在壁垒
目前，政府采购数据分散在不同部门和相关机构中，“数据孤岛”现象使得评审委员会难以全面调取供应商历史履约记录、信用评价等关键信息，以判断供应商报价的合理性。在评审现场，评审委员会将主要依赖于电商平台价格、当地薪资水平等信息，并结合自己的专业经验进行判断，缺乏跨部门数据作为判断报价合理性的支撑。特别是对于一些电商平台没有相关记录或参考价值不大的技术密集型、智力密集型采购标的，评审委员会往往只能依赖于供应商的现场说明进行判断，容易让异常低价的供应商蒙混过关。此外，异常低价经常伴随着偷工减料、围标串标等风险，监管部门缺乏公安侦查权限，若无法共享银行流水、税务记录等数据，也难以追溯低价背后的违规行为，导致取证困难、处罚乏力。
基于上述情况，建议加快构建统一的政府采购数据共享平台，整合财政、市场监管、税务等部门相关数据，建立供应商信用档案库，实时更新履约质量、违法记录等信息，为政府采购项目评审提供多维度参考。同时，建议进一步强化跨部门联合惩戒机制，通过数据互通实施异常低价高风险名单联动管理，提升异常低价失信行为违规成本。
供应商规避审查花样翻新
265号文提出了启动异常低价审查的具体指标。但是，部分投机取巧的供应商，可通过成本造假、阈值规避等手段，逃避异常低价审查。以某最高限价为110万元的信息化采购项目为例，3家存在关联关系的企业采用“抱团报价”策略，分别报出105万元、75万元、50万元的价格，利用报价平均值规则，使得报价为50万元的供应商未触发异常低价审查阈值，从而成功规避异常低价审查。
在落实异常低价审查机制时，有必要对265号文提出的“评审委员会认为供应商报价过低的其他情形”作进一步细化和列举，防范和遏制供应商的其他不法行为，以进一步提高异常低价审查机制的实施成效，维护公平竞争的政府采购市场秩序。
结语
265号文的发布，标志着我国政府采购领域在解决异常低价问题方面迈出了重要一步。该文件的实施无疑将有助于优化政府采购营商环境、促进优质优价采购、提高财政资金使用效益。然而，异常低价审查机制在实施过程中也可能会面临一些新的问题和挑战。政府采购各方主体应共同努力，不断加强采购需求管理，完善配套政策措施，引进智能化监督手段，强化行政监督执法力度，保障文件中的各项规定精准落地、高效执行，切实达成预期政策目标。