案件经过

2022年11月15日，财政部作出财库法〔2022〕302号《财政部行政处罚决定书》（以下简称302号处罚决定），认定某A公司在参与关于“某省出入境边防检查总站升级数据交换（安全接入）平台建设项目”的政府采购活动时，存在《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十七条第一款第一项“提供虚假材料谋取中标”规定的情形。根据《政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定，决定对某A公司作出罚款16 883元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

2022年11月15日，财政部作出财库法〔2022〕303号《财政部行政处罚决定书》（以下简称303号处罚决定），认定某A公司在参与“某省出入境边防检查总站超融合计算平台建设采购项目”时，存在《政府采购法》第七十七条第一款第一项“提供虚假材料谋取中标”规定的情形。根据《政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定，决定对某A公司作出罚款7999元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

2022年11月24日，财政部在中国政府采购网公布了上述两条关于某A公司的政府采购严重违法失信行为信息。

第一条信息的内容包括，“序号：1；企业名称：某A公司；统一社会信用代码（或组织机构代码）：（略）；企业地址：北京市某区某路某号某室；严重违法失信行为的具体情形：提供虚假材料谋取中标；处罚结果：罚款16 883元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动；处罚依据：《政府采购法》第七十七条第一款第一项；处罚日期：2022-11-15；公布日期：2022-11-24 11:07；执法单位：财政部”。

第二条信息的内容包括，“序号：2；企业名称：某A公司；统一社会信用代码（或组织机构代码）：（略）；企业地址：北京市某区某路某号某室；严重违法失信行为的具体情形：提供虚假材料谋取中标；处罚结果：罚款7999元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动；处罚依据：《政府采购法》第七十七条第一款第一项；处罚日期：2022-11-15；公布日期：2022-11-24 11：07；执法单位：财政部”。

某A公司不服302号、303号处罚决定，向法院提起行政诉讼。一审法院于2023年7月10日作出（2023）京01行初180号及（2023）京01行初182号行政判决，以302号、303号处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚幅度适当为由，判决驳回了某A公司的诉讼请求。某A公司不服两案一审判决，提出上诉。二审法院经审查，于2023年11月17日作出（2023）京行终6914号及（2023）京行终6915号行政判决，驳回两案某A公司的上诉，维持一审判决。

后某A公司不服财政部在中国政府采购网上公示其政府采购严重违法失信行为信息的行为，以其“仅受到一年禁入的行政处罚，不属于重大违法，财政部将其纳入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为违法”，以及“财政部在信用中国网站公示的某A公司处罚信息及严重违法失信行为信息不完整”为由，向法院提起行政诉讼，请求法院：确认财政部在中国政府采购网公示某A公司政府采购严重违法失信行为信息的行为违法；确认财政部将某A公司行政处罚信息在信用中国“严重失信主体名单”栏目予以公示的行为违法；撤销在信用中国“严重失信主体名单”；确认财政部将某A公司列入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为违法；责令财政部将某A公司移出政府采购严重违法失信行为记录名单，并停止在中国政府采购网公示；对规范性文件《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》（财办库〔2014〕526号，以下简称526号文）一并予以审查。

法院观点

一审法院北京市第一中级人民法院认为：

本案中，依照《政府采购法》的规定，302号及303号处罚决定中包含的“列入不良行为记录名单”的内容，为行政处罚措施。为了加强社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制，参照《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号，以下简称20号文）及《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号，以下简称21号文）等的规定，在现有行政处罚基础上，“列入不良行为记录名单”也成为失信惩戒措施。

本案涉及的政府采购严重违法失信行为信息记录及公示行为，是财政部依照失信联合惩戒的政策要求，将既有的行政处罚内容“列入不良行为记录名单”，在网络平台予以公布和共享，实现信用信息交换共享的行为。对某A公司的权利义务产生实际影响的行政行为是财政部作出的302号及303号处罚决定中，将某A公司“列入不良行为记录名单”的内容。财政部在作出302号及303号处罚决定前，举行了听证会，充分保障了某A公司陈述、申辩的权利。某A公司也已对302号及303号处罚决定提起过行政诉讼。本案涉及的行政处罚信息公示、政府采购严重违法失信行为信息记录及公示行为，并未对某A公司的权利义务作出新的处分，不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件。此外，某A公司提出的诉讼请求，既有针对财政部作出的将某A公司纳入政府采购严重违法失信行为记录名单并在中国政府采购网予以公示的行为，又有针对相关主体在信用中国网站公示行政处罚信息及“严重失信主体名单”的行为，诉讼请求不明确，经法院释明，某A公司拒绝修改。

综上，一审法院以某A公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由，裁定驳回了某A公司的起诉。

某A公司不服，向北京市高级人民法院提出上诉。

二审法院北京市高级人民法院认可一审法院的查明事实和结论意见，同时进一步指出：

因财政部已作出302号及303号处罚决定，其中确定应将涉案违法行为“列入不良行为记录名单”，上述处罚决定亦经过司法审查程序确认了合法性。财政部据此在中国政府采购网上公布某A公司政府采购严重违法失信行为信息，符合《政府采购法》第七十七条之规定和国务院关于信用体系建设的相关要求。一审法院认定，本案涉及的行政处罚信息公示、政府采购严重违法失信行为信息记录及公示行为，并未对某A公司的权利义务作出新的处分，不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法裁定驳回某A公司的起诉，并对某A公司提起的规范性文件审查请求一并予以驳回，并无不当。关于某A公司针对信用中国“严重失信主体名单”栏目公示行为提起的诉讼请求，因信用中国网站并非由财政部管理，该起诉缺乏事实根据。同时，在一审中，因诉讼请求不明确，经一审法院释明，某A公司拒绝修改。故一审法院对该起诉予以裁定驳回，亦无不当。

综上，二审法院裁定驳回了某A公司的上诉，维持一审裁定。

要点分析

社会信用体系建设与失信惩戒制度建立，是我国自2014年就已经开始重点关注的问题，国务院及各部委多次发文针对信用监管领域作出规范和指引。政府采购严重违法失信行为记录名单，就是信用监管在政府采购领域的具体体现。故关于“录入该名单”以及“公示该名单”等行为的性质和法律效力，引发了较多讨论。

对当事人权利义务产生实际影响的行政行为方属于行政诉讼的受案范围

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条第一项及第四项规定，“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”以及“属于人民法院受案范围”，是提起诉讼应当符合的条件；第五十一条第二款规定，不符合起诉条件的，人民法院应作出不予立案的裁定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第五十四条第一款第三项明确，依照《行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；第六十九条第一款第一项规定，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。

根据上述规定可见，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，是该行为能够被纳入行政诉讼并被法院受理的前提要件。何为对“权利义务产生实际影响”，《行政诉讼法》及其司法解释并未作出解释，但在学理与实践中都认可，使得权利义务产生创设、变更以及灭失效果的，都属于对权利义务产生实际影响。

应予注意的是，“行政行为对当事人权利义务产生实际影响”和“当事人与行政行为具有利害关系”这两种情形关系紧密。从因果关系来看，权利义务受到行政行为的实际影响是相对人与行政行为之间产生利害关系的直接原因。因此，对两者的理解经常是等同的。不过，在行政诉讼中，一般认为两种情形的适用存在绝对与相对的关系。即“对权利义务不产生实际影响”是一种绝对的情形，就是该行政行为对任何主体都不会产生实际影响，也即该行政行为与任何主体之间都不存在利害关系。而“与行政行为不具有利害关系”是一种相对的情形，即虽然本案原告与被诉行政行为之间不具有利害关系，但如果换一个原告的话，则其可能又与被诉行政行为具有利害关系，即不排除该行政行为对部分主体可能产生实际影响。

政府采购不良行为记录名单与政府采购严重违法失信行为名单的沿革、发展

于2002年颁布的《政府采购法》是较早涉及信用监管的法律。《政府采购法》第七十七条对供应商的违法行为规定了“列入不良行为记录名单”的内容。在2014年《政府采购法》的修正中，保留了该“列入不良行为记录名单”内容。

2014年，可以说是我国社会信用体系建设与失信惩戒制度建立的元年。国务院接连发布了20号文和21号文。为响应国务院要求，加强对政府采购违法失信行为记录的曝光和惩戒，财政部办公厅于2014年印发了526号文。在526号文中，财政部明确，根据《政府采购法》以及20号文和21号文的规定，财政部决定参与中央多部委开展的不良信用记录联合发布活动，启动建设“政府采购严重违法失信行为记录名单”专栏，在中国政府采购网集中发布全国政府采购严重失信行为信息记录。526号文明确，供应商、采购代理机构在3年内受到财政部门作出下列情形之一的行政处罚，列入政府采购违法失信行为记录名单：三万元以上罚款；在一至三年内禁止参加政府采购活动（处罚期限届满的除外）；在一至三年内禁止代理政府采购业务（处罚期限届满的除外）；撤销政府采购代理机构资格（仅针对《政府采购法》第七十八条修改前作出的处罚决定）。

2015年，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）施行。《政府采购法实施条例》在《政府采购法》的基础上，进一步扩大了“列入不良行为记录名单”的适用情形。其中，《政府采购法实施条例》第七十二条新增了可“列入不良行为记录名单”供应商的违法情形；第七十三条明确了供应商在投诉中存在特定违法情形的，也会被“列入不良行为记录名单”。

2020年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号，以下简称49号文），要求将行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理，建立全国公共信用信息基础目录。同时要求，开展失信惩戒必须实行清单制管理，建立全国失信惩戒措施基础清单。

《全国公共信用信息基础目录（2025年版）》（以下简称2025年版目录）将“政府采购严重违法失信行为记录名单”纳入公共信用信息中的“严重失信主体名单信息”类别；《全国失信惩戒措施基础清单（2025年版）》（以下简称2025年版清单）明确，存在政府采购特定违法违规行为情形的主体，可以被纳入政府采购严重违法失信行为记录名单，并进而对其实施“市场或行业禁入”“职业禁入或从业限制”的惩戒措施。

当前政府采购不良行为记录名单与政府采购严重违法失信行为名单的关系

2025年版目录以及2025年版清单都对可以被纳入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为类型作出了规定，即违反《政府采购法》第七十七条、第七十八条，《政府采购法实施条例》第七十二条、第七十三条、第七十五条而被处罚的行为。其中，《政府采购法》第七十七条及《政府采购法实施条例》第七十二条、第七十三条，规定了供应商可以被纳入政府采购严重违法失信行为记录名单的违法行为；《政府采购法》第七十八条以及《政府采购法实施条例》第七十五条则规定了采购代理机构以及政府采购评审专家可以被纳入政府采购严重违法失信行为记录名单的违法行为。但应予关注的是，在关于供应商违法行为的规定中，《政府采购法》第七十七条及《政府采购法实施条例》第七十二条、第七十三条是直接采用了“列入不良行为记录名单”的表述。而在关于采购代理机构以及评审专家的违法行为的规定中，《政府采购法》第七十八条及《政府采购法实施条例》第七十五条并无“列入不良行为记录名单”的表述，而是直接表述为“可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务”以及“禁止其参加政府采购评审活动”。

根据上述规定可见，政府采购不良行为记录名单与政府采购严重违法失信行为名单之间已经构成被包含与包含的关系，即根据《政府采购法》及《政府采购法实施条例》的规定，明确被“列入不良行为记录名单”的行为，必然也属于应被列入政府采购严重违法失信行为名单的行为。同时，即便是一些未被要求“列入不良行为记录名单”的行为，也可以被列入政府采购严重违法失信行为名单中，如采购代理机构及评审专家的行为。而从当前的实践来看，政府采购不良行为记录名单与政府采购严重违法失信行为名单已产生了一定程度的混同，甚至后者在政府采购的实践和社会认知中已经替代或吸收了前者。

在已被禁止一定期限内参加政府采购活动的情况下，政府采购严重违法失信行为信息记录以及公示，未对当事人权利义务作出新的处分，该记录和公示行为不属于行政诉讼受案范围

无论对于政府采购不良行为记录名单还是政府采购严重违法失信行为名单，在具体使用时，都包括两部分行为：其一是记录，即将当事人列入名单中；其二是公示，即将当事人属于该名单的事实向社会予以公开。

前述记录行为和公示行为都属于政府采购监管机关履行政府采购信用监管职责的行政行为。因此，判断该记录行为与公示行为是否属于行政诉讼的受案范围，需要判断该行为是否对被记录主体和被公示主体的权利义务产生实际影响。

关于记录行为。虽然根据2025年版清单的规定，相关主体被录入政府采购严重违法失信行为记录名单，是该主体被实施“市场或行业禁入”“职业禁入或从业限制”惩戒措施的前提。但是，在政府采购实践中，因为《政府采购法》及其实施条例的明确规定，事实上是在对相关主体的处罚决定中已明确记载有“在一定期限内禁止参加政府采购活动（部分地方性法规中表述为取消政府采购资格）”、“在一定期限内禁止代理政府采购业务”或“在一定期限内禁止参加政府采购评审活动”的情况下，方才会将该主体录入政府采购严重违法失信行为记录名单。也就是说，直接导致相关主体被“市场或行业禁入”“职业禁入或从业限制”的，是对该主体作出的行政处罚决定，而非将该主体录入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为。在该种情况下，记录（录入）行为事实上并未对相关主体的权利义务产生创设、变更或灭失的效果，故该行为并不属于行政诉讼的受案范围。

关于公示行为。根据国务院及各部委发布的我国信用体系建设的相关规范性文件，将被录入政府采购不良行为记录名单或政府采购严重违法失信行为记录名单的相关主体进行公示，是一种将相关违法主体的信息在网络平台予以公布和共享，实现信用信息交换共享的行为。因此，在当前政府采购实践中，在已对相关主体作出行政处罚后，才会将该主体录入政府采购不良行为记录名单或政府采购严重违法失信行为记录名单的情况下，该记录名单的公示事实上等同于行政处罚决定的公示。而行政处罚决定的公示本身，并不会对相关主体的权利义务产生创设、变更或灭失的效果，故该公示行为也不属于行政诉讼的受案范围。而这些，正是前述案例中，法院认为某A公司所起诉的政府采购严重违法失信信息记录及公示行为，并未对某A公司的权利义务作出新的处分，不属于行政诉讼受案范围，并据此裁定驳回某A公司起诉的理由所在。

部分特殊情况下，被列入政府采购严重违法失信行为记录名单会对当事人的权利义务产生实际影响，也与当前信用监管的要求有所不符，故对526号文的适用要审慎

如前所述，526号文在第一项中，对政府采购严重违法失信行为的适用情形进行了规定。其中第二种至第四种情形，与2025年版目录的要求相符，但第一种情形有所不同。

526号文的第一种情形规定，供应商、采购代理机构在3年内受到财政部门作出的3万元以上罚款行政处罚的情况下，就可以被列入政府采购严重违法失信行为记录名单。但显而易见的，如果对供应商、采购代理机构作出的行政处罚中仅有3万元以上的罚款内容，而并不包括“在一定期限内禁止参加政府采购活动”“在一定期限内禁止代理政府采购业务”，那么此种情况下将该供应商、采购代理机构列入政府采购严重违法失信行为记录名单，并允许对其实施“市场或行业禁入”“职业禁入或从业限制”的信用惩戒，等于是在已有的处罚决定外，允许对该供应商、采购代理机构增设“市场或行业禁入”“职业禁入或从业限制”的惩戒事项。此时，将该供应商、采购代理机构列入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为，就对该供应商、采购代理机构的权利、义务产生了直接影响，属于行政诉讼受案范围，会直接面临法院的司法审查。

根据49号文的规定，无论是将失信主体纳入公共信用信息，还是对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，都必须直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制或清单制管理。但在2025年版目录以及2025年版清单中，并未将政府采购领域所有被处以3万元以上罚款的行政处罚纳入目录或清单中。同时，526号文也并不属于法律、法规或者党中央、国务院政策文件的范围，甚至不属于部门规章。因此，根据526号文，将仅受到3万元以上罚款处罚的供应商、采购代理机构列入政府采购严重违法失信行为记录名单的行为，一旦进入法院的司法审查，存在被法院否定的法律风险。

526号文发布于2014年，与最新的国务院政策文件存在不一致之处非常正常，但因该文件尚未被废止仍存在适用空间，故建议使用时应更为审慎。