■ 于澎
政府采购投诉处理是财政部门作出的准司法裁决行为，事关供应商合法权益的维护，对营造公平公正的政府采购营商环境作用重大。但受政府采购法律法规体系庞大、条款繁多、办案力量不足、对法律法规理解不统一等因素所限，基层财政部门普遍面临“三难”，即程序不规范引发法律风险防控难、专业能力不足导致裁决质效提升难、文书标准不统一导致指导难。因此，各地在处理投诉过程中会出现“同案不同判”“同判不同罚”等问题，在一定程度上影响了裁决的公正性和权威性。
烟台市以山东省入选政府采购行政裁决第二批示范点建设城为契机，按照“省市共建”原则，全面梳理当前政府采购行政裁决痛点、难点、堵点问题，积极构建政府采购争议化解全流程标准化体系，创新建立“分级受理审理、市级指导审查”的集中式、一体化行政裁决运作机制。如今，市县两级统筹一体推进，探索行政裁决扁平化管理模式，提升政府采购行政裁决工作标准化、专业化水平，努力实现行政裁决工作流程、认定尺度和处理标准“三统一”，为全国提供可复制、可推广的“烟台经验”。
投诉处理环节中的工作要点
政府采购投诉案件的办理需经历审查受理、厘清调查思路、发送答辩通知书、组织开展专家论证、办案人员合议、合规性审查、发文审签等环节，相关程序会涉及审查标准、法律条款适用、时限要求等。鉴于这些规定标准明确、要求严格，无论是哪个环节有疏漏，都会引起法律程序瑕疵，导致裁决结果不合法，进而引发行政诉讼和行政复议风险。笔者结合自身工作实践，总结出以下三方面投诉处理环节中的工作要点。
——受理环节审查要素。对于投诉案件的受理，需要对照《政府采购质疑和投诉办法》认真核对投诉主体、投诉时限、投诉内容、法律依据、事实依据、是否已依法质疑等内容是否完整、明确。如果缺少要素，便不符合提起投诉的法定条件，则财政部门应不予受理。倘若财政部门受理并进行裁决，则后期可能会面临职责越界的法律风险。如果投诉书中出现的内容语义含糊、不明确，则会直接影响财政部门的调查方向，进而影响裁决的准确性。对于上述情形，财政部门应认真审查，依法作出“受理”“不予受理”或“限期补正相关要素”等决定。
——调查阶段材料审查要素。在调查阶段，财政部门需要判断投诉事项的焦点问题是什么、应向哪些主体发送答辩通知书、是否需要组织专家论证、应组织哪些专业的专家参与论证、需要提前编制哪些论证事项、是否需要相关部门的认定或专业机构鉴定等。待相关工作结束后，方可根据调查情况进行合议讨论，并草拟处理决定书。这个过程需要电话沟通、信函往来、当面询问做笔录等，且要花费大量精力、时间，但凡一个环节考虑不周，就需要重新开展调查。鉴于返工成本高以及法定处理期为30个工作日，这样便会面临超期的风险。例如，某个投诉事项中，投诉人没有提供相关的证据材料，按理说此时应当要求投诉人限期补正补充材料，但县级财政部门已经作出受理决定，故市级财政部门只能要求投诉人重新补充提供证据。笔者认为，这样不仅削弱了财政部门的权威形象，而且鉴于补充证据过程计入投诉处理期限，使得办案时间大为紧张。可以说，调查阶段的疏漏会直接影响裁决的效率和准确性。
——投诉处理决定审查要素。在前期调查工作结束后，草拟的处理决定书要重点关注以下六个方面：一是作出的决定证据是否充足；二是引用的法律条款是否准确；三是决定书中的论述观点是否表述全面、严谨、凝练，以及是否存在漏洞和争议；四是对投诉人诉求答复是否完整、是否存在未答复的内容；五是裁决事项是否存在法律风险；六是投诉人的救济途径是否列明等。投诉处理决定书是集中展示调查结果的载体，这一环节的审查结果直接决定了行政裁决的质量。
改革探索中遇到的难题
改革初期，烟台市率先开展了全市集中式、一体化的行政裁决实践，在现有的由同级财政部门处理本级投诉案件的法律框架内，建立了“分级受理审理、市级指导审查”工作机制。起初，市级财政部门从县级财政部门的投诉处理决定书入手，为其裁决结果进行审查指导。但很快发现，部分县级财政部门在投诉事项的受理审查、调查思路或专家论证方案等处理过程中存在程序性、全面性、准确性等问题。由于市级审查指导在后期介入，以此作出的审查指导结论的客观性、公正性必然会受到影响，处理决定面临法律风险。
一是市级财政部门快速详细掌握项目全貌存在困难。全面掌握项目详细情况，对市级财政部门实施有效审查指导意义重大。由于没有统一相关资料报送清单，市县两级大多通过电话沟通案情，并对一些重点信息进行分享。但鉴于信息量繁多、不同案件的调查侧重点不同，县级财政部门无法快速、完整、详尽地报告项目具体情况，降低了审查指导效率，也影响了审查指导的准确性。例如，某投诉项目整体符合投诉条件，但由于电话沟通中，市级财政部门未能掌握具体每个质疑事项及答复内容，未能及时发现某投诉事项未经合法质疑，县级财政部门对本应限期补正的项目作出了受理决定。
二是仅对投诉处理决定阶段的审查指导作用有限。在改革前期，县级财政部门将已经形成的处理决定意见报市级财政部门审查指导。但市级财政部门发现，部分投诉事项的前期审查、调查思路、方向、论证意见等均存在问题，处理决定存在较大法律风险。例如，对于投诉事项未经有效质疑、投诉书缺少被投诉人及相关信息、没有具体明确的投诉事项、缺少法律依据和事实依据、缺少授权委托书等情况，财政部门应当不予受理。然而，某县级财政部门因受理审查不细致而作出了受理决定，导致处理过程不可逆转。同时，受限于法定办案程序和时限，这些投诉均无法重新补正。因此，仅仅对投诉处理决定书开展审查，为市级开展有效审查指导带来了很大困难。
三是县级财政部门难以有效领会市级审查指导意见。尽管市级与县级财政部门前期进行了多次沟通，但由于政策把握、沟通能力、信息差等因素影响，县级财政部门不能全面领会市级指导意见，裁决过程中仍存在问题。例如，专家论证问题仍然不明确、不全面；对某投诉事项的认定证据不充分；投诉处理决定书表述过于简单甚至敷衍，有些表述仍不严谨、规范，极易引发异议等。
构建行政裁决标准化体系
针对初期实践中遇到的困难和问题，烟台市进一步完善全市上下联动、统分结合、一体推进的工作机制，从制度、机构、人员、流程、案卷等方面入手，提升各裁决要素的规范化和标准化。
一是建立标准化的行政裁决制度。制定全市统一的《烟台市政府采购行政裁决实施细则》《烟台市政府采购行政裁决工作规程》等制度办法，规范政府采购行政裁决运作程序、内部控制、专家审查管理、投诉举报受理行为、档案管理，科学设置行政裁决工作岗位，明确岗位职责分工，规范使用行政执法自由裁量权。
二是形成标准化的责任分工机制。成立由局主要负责同志任组长、分管负责同志任副组长的行政裁决示范点建设工作领导小组，负责统筹研究、协调推进和督促落实全市政府采购行政裁决的重点工作。设置专门机构承担行政裁决事项的集中受理、送达、档案整理、咨询答复、专家库建设、投诉处理结果公开及指导性案例编制工作。建设独立的办案场所，强化设施设备支撑。市司法行政部门加强对执法规程、执法文书和司法疑难问题的工作指导。
三是打造标准化的行政裁决专业队伍。创新建立统一的全市政府采购行政裁决审查指导机制，组建以财政执法人员、职业律师、高校学者为主体的烟台市政府采购行政裁决指导审查委员会，会商各县级财政部门形成统一的审查意见，各县级财政部门据此下发行政裁决书。同时，在市县两级通过配强工作队伍、发挥公职律师和外聘律师团队作用等方式，在全市范围内组建一支专业、稳定的政府采购行政裁决队伍。
四是搭建标准化的行政裁决文书案卷范本。针对县级财政部门报送材料不统一、不规范问题，为提升市级行政裁决审查指导委员会审查效率，制定出台《政府采购行政裁决文书案卷报送规范（试行）》。一方面，规定市级财政部门对县级财政部门行政裁决审查指导覆盖审查受理、调查过程以及处理决定全过程；另一方面，细化县级财政部门报送材料为受理、调查和裁决三个阶段22项内容50项条目。市财政部门根据时限要求、案情难易等实际情况，于1—3个工作日以电话、邮件、视频等方式在规定期限内反馈审查指导意见。
自行政裁决示范建设工作开展以来，市县两级财政部门密切配合、协调联动，行政裁决案件统一联动处理初见成效，协同完成处理政府采购行政裁决事项9件，基本实现市域内投诉事项处理一体化和标准化。
未来改革方向
一是完善机制，为行政裁决联动打开新局面。烟台市将着眼于解决基层财政部门突出问题和实际困难，以强化投诉处理受理、调查、决定全流程裁决业务为抓手，在全市范围内开展政府采购执法培训。通过案例教学、模拟教学、实战对抗、案卷评查、典型案例评选等方式开展岗位大练兵、业务大比武、创新大竞赛，丰富上下级联动形式，切实强化行政裁决队伍的综合素质和专业能力。
二是分段试行，在化繁为简中提质增效。逐步采取“试点先行+动态优化”策略分步推进。2025年为试行阶段，市级财政部门对县级财政部门报送的案卷实施“一案一评”书面反馈，并建立在线答疑机制，解答疑难问题。随后，适时转入提效阶段，创新建立“红黄绿”三色预警机制，即对重复性错误实施红牌督办，典型性案例进行黄牌研讨，优秀做法给予绿牌推广。切实提高县级财政部门裁决水平，构建事前引导、事中指导、事后督导的全市政府采购监管体系。
三是系统思维，从规则指引到价值引领。行政裁决改革不仅是技术层面的革新，更是法治价值的传递。烟台市将在制度规定标准化、机构设置规范化、案卷材料条理化的基础上，继续探索行政裁决重要环节、流程的易错点或难点的解决方式，致力于案件受理、调查取证、专家论证、合议决定、文书送达、裁决结果应用等各环节的标准化建设，切实提高行政裁决工作的效率和透明度。
（作者单位：山东省烟台市财政局）