2024年7月，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，以下简称33号文），这是近年来国家首次出台以3年为周期的政府采购专项整治行动。从该方案“整、建、促”的工作思路，不仅可以对今后一段时期政府采购监管的力度与粒度有深刻感知，也可以一窥《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）修订方向，明晰政府采购政策导向。
整顿采购市场，将严的监管基调贯彻到底
33号文部署了“整、建、促”3个方面9项重点任务，首要任务就是整顿市场秩序，要求持续开展4类违法违规行为专项整治。这4类违法违规行为涉及采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等，是国家在研判当下政府采购市场情况后，认定存在的突出问题。
实际上，财政部、公安部、国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）在2023年就已经联合下发了《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》（财库〔2023〕28号，以下简称28号文），对三部门联合监督执法工作机制进行了探索。从三部门分工上来看，财政部负责对中央政府采购活动开展重点检查，检查中发现的虚假检测认证报告线索移送市场监管总局核实，情况属实的，由财政部依法作出处罚；对供应商串通投标，涉嫌构成犯罪的案件移送公安部处理，依法追究刑事责任；对依法不需要追究刑事责任或免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，由财政部依法作出处罚。省、市、县三级财政部门、公安部门、市场监管部门参照组织本级政府采购专项整治工作。
33号文在总结2023年专项整治工作经验的基础上，以国务院办公厅层级的发文将整治行动升级，把多部门协同监管的机制固化下来。尤其是33号文提及要“曝光典型案例，形成有效震慑”，这与28号文一脉相承，预计相关典型案例将在近期公布，这将更直观地传递出严管的态势。
当下，对市场进行严格监管，整治市场乱象，维护市场正常秩序，并不局限于政府采购领域。例如，2024年5月，国务院办公厅印发的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文），不仅强化对招标投标市场的严格监管政策导向，也涉及对政府采购领域部分问题的加强监管。21号文、33号文构成了对政府采购、招标投标市场一体完善监管的最新政策指引，也体现国家对政府采购与招标投标市场整顿的通盘考虑。无独有偶，2024年7月出台的《国务院办公厅转发中国证监会等部门〈关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见〉的通知》（国办发〔2024〕34号）强调，依法从严打击通过伪造变造凭证、利用关联方虚构交易或第三方配合等方式实施系统性造假的行为，全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”。而2024年7月1日开始施行的新修订的《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）也将严的基调贯彻下来，加大了对财务造假等违法行为的处罚力度，部分罚款上限提高了100倍。
综上所述，可以判断33号文部署的政府采购领域三年行动方案，以严格整顿市场做“开路先锋”，绝不会是运动式执法、“一阵风”走过场，而是国家针对当前市场存在的问题作出的有针对性、协同性、全局性的强化监管措施。
虽然33号文没有具体指出4类违法违规行为的具体表征，但是参照28号文不难看出，采购人设置差别歧视条款的表征包括采购人以注册地、所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、经营年限、经营规模、财务指标、产品或服务品牌等不合理条件对供应商实行差别歧视待遇，倾斜照顾本地企业；采购代理机构乱收费包括违规收取代理费、逾期不退还保证金；供应商提供虚假材料包括供应商提供虚假的检测报告、认证证书、合同业绩、中小企业声明函、制造商授权函等材料谋取中标，这也是此次整顿引入市场监管部门和公安部门协同打击的重点；供应商围标串标包括供应商成立多家公司围标串标，投标文件相互混装、异常一致，投标报价呈规律性差异，投标保证金从同一账户转出等行为。
除了强化专项整治，33号文还部署了加强常态化行政执法检查、创新监管手段提升工作效能等工作任务。这其实是为了巩固专项整治成果，形成工作长效机制，从而达成解决当前政府采购领域存在的突出问题，使政府采购市场秩序更加规范的行动目标。
具体来说，在常态化行政执法检查中，33号文要求，财政部门应主动公开受理投诉的电话、地址及投诉书范本；首次提出对投诉中涉及采购人与采购代理机构共同违法的问题实行“一案双查”；提出要开展第二批政府采购行政裁决示范点建设，并明确推进省级以下争议处理向省级集中的建设方向。这相当于指明了政府采购行政裁决发展方向。
财政部有关负责人就33号文回答记者提问时透露，在推动常态化行政执法检查方面，财政部下一步将推动开展全国政府采购代理机构监督检查工作，研究制定《政府采购代理机构监督检查办法》，明确分级分类检查标准，提高政府采购代理机构专业能力和执业水平。2024年12月，财政部正式印发的《政府采购代理机构监督检查暂行办法》（财库〔2024〕27号，以下简称27号文）规定，财政部门按照代理机构年度代理项目数量及中标金额总额多少设定检查频次，上年度代理150个以上中央及省级政府采购项目的代理机构，或上年度代理政府采购项目中标成交金额累计在15亿元以上的代理机构，原则上每年接受检查一次。27号文还规定了财政部门应重点检查的4类政府采购代理机构，即已开展政府采购业务，未按照要求进行名录登记的；检查前一年开展的政府采购业务被投诉举报且查证属实达到3次以上的；检查前三年因政府采购执业行为受到两次以上行政处罚的；存在重大违法违规线索的。27号文严管的意味明显。
在监管手段创新方面，33号文的最大亮点是确立了政府采购协同监管机制。此前，财政部门一直面临着无法及时认定供应商提供的认证证书、检测报告造假等问题的困境。在政府采购实践中，也出现过一些典型案例。例如，法院已经对供应商提供虚假材料谋取中标进行了判决，而同时期财政部门因为无法及时认定虚假材料只能无奈搁置对该供应商的处罚。33号文要求，财政部门会同市场监管部门对供应商提供虚假认证证书、检测报告开展核查，会同公安部门严查政府采购招标中发现的串通投标行为，会同纪检监察等部门就问题线索移送、案件查处等进行协作配合，将之前财政、公安、市场监管三部门联合执法的机制进行“升华”，完善了同纪检监察部门的监管配合与衔接，使协同监管机制更加严格、严密、管用。
33号文以升级政府采购电子平台功能为抓手，推动监管创新。例如，33号文要求完善政府采购网信息发布和查询功能；逐步实现全国供应商、采购代理机构“一地注册、全国通用”；运用大数据分析、行为预警等智慧监管手段，动态监控供应商投标、项目评审等环节，及时发现不法行为；推动信用监管，要求省级以上财政部门及时向中国政府采购网完整准确上传供应商、采购代理机构、评审专家等的失信信息，中国政府采购网与国家企业信用信息公示系统、“信用中国”网站等实时共享，建立信用修复机制等。此外，33号文还提及完善采购代理机构评价指标体系，引导采购人择优选择采购代理机构，研究完善针对供应商履行合同时重大违约的限制性措施等。这些都是虽然未暂时公布具体细则，但值得业内关注的监管创新点。
布局顶层设计，以制度建设保持治理效能
33号文从法规建设、制度建设、标准建设入手，对政府采购法律法规体系进行深化改革，制度建设迈出实质性步伐。财政部有关负责人就33文回答记者提问时已经表示，在顶层设计方面要围绕《政府采购法》修订，以系统思维统筹推进政府采购法律制度体系建设。因此，从33号文对制度建设的部署能够看出《政府采购法》修订的方向，以及政府采购配套规范性文件的更新方向。
具体来说，在法规建设方面，33号文提及以下要点。一是《政府采购法》的修订方向不是与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）“两法合一”，而是两法“协调统一”，这应当是给了业内争论不休的“两法合一”问题一个明确回答。二是明确《中华人民共和国政府采购法实施条例》也在同步修订，即“结合政府采购法修改进程适时修改实施条例”。三是建立现代政府采购制度的内涵是政府采购法律法规对标国际规则，即对标《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，GPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）等，是认真贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》的应有之义。
在制度建设方面，最值得关注的是33号文将需求管理与内控管理提到了前所未有的高度。例如，33号文提出将需求管理制度上升为部门规章，这与财政部之前的表态一致。财政部之前在对十四届全国人大二次会议第1964号建议的答复时，首次表态将“结合政府采购法修订进程”，研究将需求管理办法上升为部门规章，指导各地财政部门将采购人需求管理作为政府采购活动监督检查的内容之一。2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称2022版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》）已经将需求管理作为专章成文，按照33号文和财政部前述表态，《政府采购法》修订后的正式文本在需求管理方面的要求只会增强不会削弱。
33号文还提出，推动采购人加强内控管理，目的是落实权责对等要求，实现“谁采购、谁负责”，这显示未来财政部门将进一步提高对采购人内控制度的监督管理。
新修订实施的《会计法》在“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”后增加了“并将其纳入本单位内部控制制度”的表述，这是“内部控制”的表述首次写入《会计法》，无疑彰显了顶层设计对内部控制制度的重视程度。在2022版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》中，也有多处提及内控制度。例如，要求采购人建立政府采购内控制度；采购人要按照内控要求对采购实施计划开展内部审核，并按规定将相关内容报本级人民政府财政部门备案；验收应当按照政府采购内部控制要求组成验收小组；采购人未制定或者未执行政府采购内部控制规定要依法接受惩处；财政部门对政府采购活动及集中采购机构的监督检查内容中包括内控制度的建设和执行情况等。
财政部在对十四届全国人大二次会议第1964号建议的答复中也强调，财政部将指导各地区、各部门进一步完善内控制度，推动采购人专业化建设。未来内控制度就是财政部门监督采购人的关键一招，《政府采购法》及其配套规范性文件中关于内控的要求会只增不减。
在制度建设方面，为了构建覆盖需求管理、信息公开、采购方式、合同履约、救济机制等系统完备、操作规范、运行高效的政府采购制度体系，33号文提出，要研究完善货物服务招投标、非招标采购、信息发布和质疑投诉等部门规章。由此可见，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、（政府采购货物和服务招标投标管理办法）（财政部令第87号）、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）、《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号）等均要进行相应修订。
33号文还强调了在政府采购中落实公平竞争原则、强化政府采购政策功能、建立适应采购需求且鼓励创新的交易制度、强化项目绩效目标等。
在标准建设方面，33号规定得比较具体，主要体现在以下3个方面。
第一，建立政府采购本国产品标准体系。33号文强调，确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动，前提是符合本国产品标准体系要求。2024年12月，财政部发布《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》，对本国产品标准进行了细化定义，不再按照“海关报关验放进入中国境内且产自关境外”认定进口产品，而遵循“中国境内生产”、产品产生了实质性“属性改变”两大原则认定本国产品，这事实上明确重申不按照企业所有制形式等判定是否属于本国产品。该征求意见稿还对本国产品认定工作步骤进行了安排，对供应商本国产品应作何声明作了详尽规定，对因本国产品认定产生的政府采购争议处理进行了设计。政府采购本国产品标准体系已呼之欲出。
第二，分类制定政府采购需求标准。从33号文透露的信息可知，未来政府采购需求标准可谓包罗万象。近期目标是制定政府集中采购目录内通用货物、服务的需求标准，修订商品包装采购需求标准。中期目标是扩展到市政基础设施和电子电器、新能源汽车等产品绿色采购需求标准的制定。长期目标是开展政府采购支持公路绿色发展试点，适时将碳足迹管理纳入政府采购需求标准，扩大政府绿色采购范围，研究制定创新产品商业化推广后的政府采购需求标准，引领相关产业创新发展，这些都是具有创新性的宏大制度建设目标。之所以要制定如此之多的需求标准，答案在财政部有关负责人就33文回答记者提问时已经给出，就是要将需求作为供应商竞争报价的基准、实现采购结果优质优价的保证，为采购人全面、完整、准确描述采购需求提供指引。
第三，分类制定政府采购标准文本。这主要是覆盖政府采购货物、工程、服务的招标文件范本与政府采购合同范本，要求范本出台的目的是“提高经营主体参与政府采购活动的规范性、便利性”。33号文对于制定标准范本虽然着墨不多，但是有关部门需要落实的主要有3个要点：一是要制定政府采购工程的招标文件范本。鉴于目前在政府采购工程招标监管中，政府采购法律体系与招标投标法律体系存在一定程度的法律冲突，因此，要落实好33号文，顺利出台政府采购工程招标范本，尤其是全国性范本，相关监管部门需要做好工作协调。二是范本出台应提升经营主体获得感。目前，许多省级财政部门出台了各地的政府采购文件范本，涵盖公开招标、邀请招标、竞争性谈判（磋商）、询价、单一来源等采购方式。有的还出台了政府采购一体化平台的电子采购文件示范文本，财政部也出台了政府采购公告和公示信息格式规范。这一系列范本的出台，固然规范了所在区域的政府采购工作，但是在全国统一大市场建设的背景下，也要防止范本出台过多过滥，影响经营主体参与政府采购。33号文明确提出出台范本目的，也是规范行业监管。三是33号文虽然只提及招标文件范本，但这个“招标”应该做宽泛理解，并不仅限于招标方式，也包括非招标方式，行业内对此也有比较统一的认识，并进行了一定实践。
强化政策功能，以切实举措引领产业发展
通览33号文可以发现，其对于建立健全促进现代产业发展的政府采购政策功能体系的具体措施表述是最为具体的。这不仅可以看出国家对发挥政府采购政策功能引领产业发展的高度重视，也能看出财政部门对此进行“储备”的政策工具之丰富，前期相关实践较为有效。对于强化政府采购政策功能引领，33号文从以下3个方面落实。
一是支持科技创新。这是我国在国际形势风云变幻，废止了政府采购支持自主创新相关文件后，在国家层面较为具体的政策文件中提出政府采购支持科技创新的政策目标，意义重大深远。33号文对合作创新采购寄予厚望，提出将合作创新采购制度上升为部门规章，并以此为基础部署政府采购支持科技创新工作。
值得注意的是，33号文的口径既不是支持自主创新，也不是简单支持科技创新，而是构建“符合国际规则”的政府采购支持创新政策体系。为此，33号文除了提出建立健全政府采购合作创新采购制度，还强调要综合运用强制采购、优先采购、订购首购、发布需求标准等措施，推进创新产品应用和迭代升级。33号文首次提出的对创新产品实施强制采购与优先采购，相比于之前合作创新采购方式涉及的订购首购，显著加大了对创新企业的支持力度，也显示了我国通过政府采购制度支持科技创新的坚定信心。
当然，财政部在就33号文答记者问时，也明确了当前的重点工作是健全和落实合作创新采购制度，以公平竞争以及采购人与供应商风险共担为基础，实施订购首购。这是基层在具体执行33号文时需要注意的，市场也要对创新产品的强制采购、优先采购政策保持合理期待。
二是扶持中小企业发展。这主要有3项政策：第一，适用《招标投标法》的政府采购工程项目“全面”落实预留份额、价格评审优惠等支持中小企业政策。400万元以上工程采购项目，对中小企业预留份额由30％以上阶段性提高至40％以上的政策，延续执行至2026年底。第二，建立中小企业“政采贷”工作机制，与金融机构共享政府采购信息，为中小企业提供融资便利。第三，在支持乡村产业振兴中同步支持中小企业，提高政府采购相关地区农副产品预留比例。通过拓展脱贫地区农副产品网络销售平台（“832平台”）业务范围，一方面吸纳更多中小企业成为供给方，一方面吸纳工会、社会公众等成为采购方，拓展需求空间。
三是完善政府绿色采购政策。其一，对绿色产品实施优先采购或强制采购。对该政策的关注点主要在于，绿色产品的范畴不仅可以是通过绿色产品认证的，还包括符合政府绿色采购需求标准的。其二，扩大绿色建材使用范围，要求医院、学校、办公楼、综合体、展览馆、保障性住房以及旧城改造项目等政府采购工程项目“强制采购”绿色建材，将现有政府采购绿色建材支持政策由48个城市（市辖区）扩大到100个城市（市辖区）。
33号文不仅在推出的力度上堪称空前，在部门协同保障方面的覆盖范围也极为广泛。文件要求财政部会同国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、商务部、市场监管总局、中华全国供销合作总社等部门单位建立协调机制，统筹推进相关工作。这说明此次三年行动，不仅动用了财政部门这样的政府采购监管部门力量，也要牵动相关行业监管部门推动行业内政府采购监管与内部控制实施。同时，财政部还要制定“整、建、促”三年行动工作台账，明确各地区和有关部门的任务分工、完成时限，建立督导机制，跟踪工作进展，定期评估实施情况。因此，相关各方必须高度重视由33号文建立的“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”政府采购“新常态”，监管部门要抓紧落实，而有关市场主体要向符合政府引导的方向进行发展，个别有轻微违规行为的企业也要及早收手，避免成为33号文整治的对象。