2024年7月，国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，以下简称33号文），对绿色采购工作作出新的部署。自我国提出碳达峰、碳中和的目标以来，绿色采购的理念日益深入人心，目前我国政府采购绿色产品已取得显著成效。但是，当下我国政府绿色采购由于需要协调的目标较多，在政府绿色采购领域仍存在一些问题，亟待通过加强法治建设加以解决。

政府绿色采购概念需要法治保障

当前，政府绿色采购的确切含义尚未形成统一标准，现有的仅是对绿色采购的初步阐释。一般而言，绿色采购是指在采购活动中，充分考虑环境保护、资源节约、安全健康、循环低碳和回收利用等，优先采购和使用节能、节水、节材等有利于生态环境保护的原材料、产品和服务的行为。这一概念为界定政府绿色采购奠定了基础。

对政府绿色采购进行准确定义，是实现其精细化管理的前提。从国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）、工业和信息化部（以下简称工信部）等多部门推动绿色产业发展的经验看，由于各部门出台了一系列绿色产业的扶持政策，但“绿色”这个概念本身较为宏观、抽象，导致各部门对绿色产业的边界界定不一，产业政策无法聚焦，存在泛绿化的现象。此外，还出现了一些项目以“绿色”名义“要资金”“要政策”，但资金并未真正用于绿色产业的问题。针对这一问题，国家发展改革委、工信部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部（以下简称住建部）、中国人民银行、国家能源局等多部门联合印发《绿色产业指导目录》，并定期更新，通过列举的方式来较为准确地界定绿色产业的边界。同时，国家发展改革委计划通过设立绿色产业专家委员会，发挥各部门和行业专家的力量，逐步建立绿色产业认定机制，有序引入社会中介组织开展相关服务，以完善绿色产业认定体系，使其更加严密且流程更为便捷。这些做法为财政等相关部门出台专门文件定义政府绿色采购提供了宝贵经验。

政府绿色采购政策的约束力需要法治强化

2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出，要实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制等。2022年1月，国家发展改革委等七部门联合印发的《促进绿色消费实施方案》（发改就业〔2022〕107号）提出，要推进修订《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》，完善绿色采购政策，增强财政支持精准性。从宏观层面来说，国家对绿色采购政策已有总体设计。但是，政府绿色采购政策往往涉及多部门协同，且政府绿色采购政策与我国绿色产业的发展水平息息相关，因此导致全国性的政府绿色采购政策出台决策程序相对复杂，对绿色产品的采购约束力度仍有进一步提高的空间。例如，目前正在扩大试点推广的政府采购支持绿色建筑和绿色建材政策，是需要财政部、住建部、工信部三部委综合评估建筑、材料行业发展现状后统筹推出的，非财政部门一家可为。而已经实施的节能产品、环境标志产品政府采购品目清单制度，也是在财政部、国家发展改革委、生态环境部、国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）等前期会商的基础上，对品目内产品分别执行强制采购或优先采购。目前，品目内产品数量有限，且并非所有品目内产品都强制要求政府采购，对采购人的约束力有限。

2019年，财政部与生态环境部联合印发《环境标志产品政府采购品目清单》（财库〔2019〕18号），财政部与国家发展改革委联合印发《节能产品政府采购品目清单》（财库〔2019〕19号，以下简称19号文），对政府采购节能环保产品实行品目管理。按照国务院办公厅《关于深化电子电器行业管理制度改革的意见》（国办发〔2022〕31号），节能产品认证制度、低碳产品认证制度将整合为节能低碳产品认证制度。通过节能低碳产品认证的产品，在政府采购中按规定享受优先采购或者强制采购政策。但是，节能低碳产品标准要由有关部门共同制定，其认证规则由市场监管总局牵头制定，目前尚无节能低碳产品认证办法出台，因此在政府采购领域就无法对绿色产品品目清单中的电子电器产品管理予以相应调整。同时，相比美国的政府绿色采购已涵盖节能节水产品、保护臭氧层产品、生物基产品、替代燃料交通工具、有利于环境改良的产品等7个领域，以及日本政府绿色采购涵盖19个领域的266个特定采购品目，包括纸类、汽车、文具、公共工程、劳务等多个方面，我国节能与环保产品政府采购品目清单涵盖范围还比较有限。19号文要求强制采购的产品主要集中在计算机设备、电视设备、视频设备、制冷空调设备、便器、水嘴等几个有限品目，侧重于节电与节水，强制采购范围相对较窄，导致政府绿色采购约束力也相对有限。

世界上不少国家（地区）对绿色采购的限制力度较强。例如，2021年6月，英国政府颁布了《在主要政府合同的采购中考虑碳减排计划》（PPN06/21），明确要求供应商在参与合同价值超过500万英镑的公共工程项目前，必须作出碳中和承诺，并在投标文件中公布其详细、可信的碳减排计划。欧盟的政府绿色采购逐渐从自愿转变为强制性措施。美国最新的联邦政府绿色采购政策也转变为“应采尽采”环境标志产品。目前，我国尚无在全国范围内执行类似的政策，仅在地方有一些探索，如《海南省绿色产品政府采购实施意见（试行）》（琼财采规〔2019〕3号）要求实行环境标志产品强制采购等。对于采购人如何进行绿色产品的优先采购，则完全靠采购人的自发行为，缺乏制度层面的刚性约束。

综上所述，加大政府绿色采购的制度供给，提高法治刚性约束，已成为当务之急。

政府绿色采购法治建设的策略与发展路径

建议财政部门出台规范性文件，对政府绿色采购的概念予以明确界定。具体可采取文字定义加目录列举的形式，以便对政府绿色采购概念的内涵和外延进行较为严密的概括，为进一步提高政府绿色采购政策适用的准确性奠定基础。

增强政府绿色采购制度刚性约束

财政部《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）规定，采购人应当通过确定供应商资格条件、设定评审规则等措施，落实绿色发展等政府采购政策功能，并要求采购人在需求的重点审查中对此进行审查。但此项规定尚不够具体，总体来说对敦促采购人加大使用绿色产品的刚性约束不够。

33号文要求，“制定出台面向绿色产品的政府采购支持政策。对获得绿色产品认证或符合政府绿色采购需求标准的产品实施优先采购或者强制采购”。政府采购领域可以在目前的强制采购和优先采购措施基础上，设定具体的政府绿色采购产品比例。鉴于不同行业绿色产品的成熟度不均衡，建议优先从目前比较成熟的行业设定政府绿色采购产品比例，并视情况逐步向多领域拓展。例如，按照国家发展改革委、工信部等多部门印发的《关于统筹节能降碳和回收利用 加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》（发改环资〔2023〕178号），2025年，主要家用电器中高效节能产品占比要比2021年提高10个百分点。该指导意见规定的比例是社会平均比例，在政府采购领域可以稍微高于此指定比例，相关部门可以设定具体的电子电器绿色采购比例，供采购人参考执行。

33号文对完善政府绿色采购需求标准的行业也有具体要求。例如，要求修订商品包装采购需求标准，引导全社会使用绿色包装，研究制定市政基础设施和电子电器、新能源汽车等产品绿色采购需求标准等。财政部门应结合33号文中关于“适时将碳足迹管理有关要求纳入政府采购需求标准，扩大政府绿色采购范围”的部署，在前述行业政府绿色采购需求标准确立后，出台规范性文件明确政府采购比例要求，逐步过渡至强制采购。

除上述内容外，33号文还要求，将政府采购支持绿色建材政策实施由48个城市（市辖区）扩大到100个城市（市辖区），相关的医院、学校、办公楼、综合体、展览馆、保障性住房以及旧城改造项目等政府采购工程项目强制采购符合标准的绿色建材。目前，财政部、住建部、工信部已联合印发《关于进一步扩大政府采购支持绿色建材 促进建筑品质提升政策实施范围的通知》（财库〔2024〕36号，以下简称36号文），对33号文前述要求予以细化落实，36号文自2025年1月1日正式实施。财政部门应从政府采购监督职能角度出发，加强监督检查力度，确保36号文附件中《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准（2025年版）》“必选类”建材强制政府采购的执行效果。

综上所述，财政部门应在总结前述工作推进经验基础上，不断扩大19号文的覆盖范围，确保政府采购强制采购绿色产品充分依据。

优化绿色产品政府采购加分政策

供应商参与政府采购时提供绿色产品可获得额外加分，是政府采购中优先选购绿色产品的重要手段。然而，目前政府采购领域很少有规范性文件对哪些绿色要素可以加分作出指引。建议财政部门牵头整理相关绿色加分要素并适时公布，进一步细化采购绿色产品的规定，使其更具可操作性。2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》明确，高技能人才配置状况应作为生产经营性企业及其他实体参加重大工程项目招投标的重要因素。政府采购在进行绿色建筑采购试点时，可以考虑根据投入工程的绿色高级人才情况，如建筑节能工程师、绿色工程项目经理等，对供应商进行适当加分。

2022年4月，住建部发布了行业标准《智能楼宇管理员职业技能标准》（JGJ/T493-2022），对从事建筑智能化系统及相关设备的操作、维护、维修、优化和管理工作的智能楼宇管理员设定职业要求、培训和考核等标准。在有节能要求的智能建筑物业采购中，可以考虑根据需求，对配置不同技能等级的智能楼宇管理员的物业企业给予加分，以便履约时进行节能操作。

采购加分政策在支持废旧电子电器回收上也有“用武之地”。2022年5月，国家发展改革委办公厅等三部门联合印发了《关于做好2022年家电生产企业回收目标责任制行动有关工作的通知》（发改办产业〔2022〕424号）。按照该通知，海尔智家股份有限公司、珠海格力电器股份有限公司、TCL实业控股股份有限公司、四川长虹电器股份有限公司、美的集团和海信营销管理有限公司等6家企业在2022年开展回收目标责任制行动，目标回收量分别为600万台、512万台、441万台、85万台、40万台和18万台，总计1696万台。实际执行中，2022年6家家电企业共申报规范回收电视机、电冰箱、空调、洗衣机达到1700万台，约占我国全年报废拆解量的1/5。对家电生产企业实施回收目标责任制，是完善废旧家电回收处理体系的重要内容，但仅有这牵头的6家龙头企业显然是不够的，还需要有更多家电生产企业主动履行回收责任。2022年7月，商务部等十三部门联合印发的《关于促进绿色智能家电消费的若干措施》（商流通发〔2022〕107号）提出，要加强废旧家电回收利用。2022年9月，国务院办公厅印发的《关于深化电子电器行业管理制度改革的意见》（国办发〔2022〕31号）提出，支持有关企业建设回收网点、中转仓库。政府采购可以在相关项目中，给有规范回收渠道的企业设置加分项，以支持政府绿色采购。此外，近年来，工信部办公厅每年都公布绿色制造名单，包括绿色工厂、绿色设计产品、绿色供应链管理企业等。在政府采购中，可给进入绿色制造名单的企业设置一定加分项。

相关部门应适时出台文件推动形成绿色需求

绿色需求的形成，采购人承担主体责任，但监管部门应发挥引领作用，否则采购人形成绿色采购需求的内生动力不强。应当鼓励采购人使用绿色标准。例如，2023年4月，财政部、生态环境部、工信部联合印发的《绿色数据中心政府采购需求标准（试行）》（财库〔2023〕7号），对采购人采购绿色数据中心相关设备、运维服务等产品提出了应当遵循的指标要求，为采购人采购绿色数据中心提供了基本的需求标准参考；国家标准化管理委员会等十一部门联合印发的《碳达峰碳中和标准体系建设指南》（国标委联〔2023〕19号）提出，到2025年要制修订不少于1000项国家标准和行业标准（包括外文版本）。采购人可以按照该指南规划的标准体系，适时将绿色标准融入采购需求。

33号文已经确定了首批完善政府绿色采购需求标准的行业，如绿色商品包装领域、市政基础设施和电子电器、新能源汽车等领域。财政部门应待相关绿色需求标准出台后，及时下发规范性文件在政府采购领域予以推广。

推动形成绿色需求还应发挥多部委协同作用，鼓励使用绿色技术。目前，工信部已经推出绿色数据中心先进适用技术产品目录、国家通信业节能技术产品推荐目录等，将阿里云、腾讯云、中国移动数据中心、华为数据中心等在实践中证实有效的先进节能技术纳入其中。目前，政府采购领域对此涉及并不多，以后应当加强对先进节能技术的运用。

现阶段，政府绿色采购的重点聚焦于最终产品的绿色属性。未来，政府绿色采购应当关注产品的全生命周期，充分考虑产品在原材料选取、设计、生产、包装、运输和销售等环节的碳排放情况。采购人应将绿色采购要求落实到采购需求文件编制中，在采购文件、评审方法和合同签订中增加后评估条款，体现产品的全生命周期污染物排放、碳排放及环境治理成本等，通过产品技术指标、合同履约管理、废弃物回收利用等环节，对供应商提出绿色综合要求。

进一步加大机关耗能约束

目前，由于缺乏比较具体严格的节能指标约束，采购人通过政府采购手段实现绿色环保的动力不足。以办公楼能源托管服务为例，2022年9月，国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部联合印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》，鼓励公共机构推行能源托管服务。但在众多的机关事业单位中，实际已经采购能源托管服务且能用好的采购人还比较少。此外，在已采购的能源托管服务中，还出现了节能公司机械地以减少干部职工必要用能为代价的“假节能”，如单纯在冬天降低空调温度、夏天提高空调温度。这种影响用户正常用能的能源托管服务，已经违背了服务的初衷与本质，也显示了能源托管服务采购过程中的一些不规范之处。

央企已有的管理经验可以为政府绿色采购提供借鉴。例如，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）在《中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法》（国务院国资委令第41号）中要求，央企需提出自身可承受的科学合理的节能环保考核指标，由国务院国资委对指标进行审核，并将考核评价结果纳入央企负责人的经营业绩考核体系中。通过将央企碳排放与负责人考核挂钩，进一步提升企业节能的积极性。国务院国资委还通过印发《中央企业碳达峰行动方案编制指南》，组织央企编制自身碳达峰行动方案。虽然企业编制的方案目前仍存在一些问题，如目标设定合理性有待商榷等，但毕竟在走向绿色生产的道路上又向前迈进一步。此外，随着国内碳交易市场的建立，已有150余家在北京的公共机构参与碳排放权交易试点机制。多余的碳排放权可以产生经济价值，也进一步引导相关单位重视节能环保。

综上所述，借鉴国企管理经验，有关部门应进一步明确并严格机关的能耗标准等绿色工作指标要求，适时推动机关事业单位核算碳排放数据，从而为采购人采购绿色产品与节能服务增加内生动力。

加大监督与价值指引力度

加大监督是“堵”，确保采购人可以将已有的绿色采购政策执行到位；价值指引则是“疏”，为采购人如何做好政府绿色采购提供示范。有“堵”有“疏”，才能确保采购人执行绿色采购政策不走样。在强化监督上，一方面，可以通过建立健全绿色采购绩效评估机制，对绿色采购行为进行绩效考核等，完善制度监督体系。另一方面，加大实地检查力度，增强监督执行力。

2023年2月1日，工信部开始施行《工业节能监察办法》（工信部令第58号，以下简称58号令）。工业节能监察，是指工业节能监察部门依法对工业和信息化领域能源生产、使用、服务等相关企业、机构执行节能管理有关法律、法规、规章以及强制性国家标准情况进行监督检查，查处违法用能，提出依法用能、合理用能建议的行为。58号令的施行，无疑使节能监督“长上牙齿”。国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、国家发展改革委、财政部等也通过“回头看”抽查评价，对已建成节约型机关的单位进行日常监督，确保节约型机关建设质量。有关部门可以在确定政府采购绿色产品比例及相关指标的前提下，组织随机抽查，督促采购人落实好政府绿色采购政策。此外，目前采购人普遍对绿色产品认知度不高，代理机构对操作绿色采购项目较为陌生，急需相关部门通过推广示范案例等方式，增强绿色产品的认知度。建议可通过在各地政府采购网、公共资源交易平台等开设绿色采购专栏的形式，推广绿色产品，形成示范效应。相关部门还可以通过评选经典示范案例的形式，对绿色采购案例进行推广，进而促进各采购人自身绿色采购需求的形成。例如，电子纸是一种新生技术，相比传统电子显示技术可以达到护眼和低耗能的更好效果，在电子价签和电子看板上也取得了有效应用。上海目前已实现7个中心城区以及浦东新区中环以内区域的电子纸站牌全覆盖，不过由于没有政府采购媒体进行大力推荐，其他地区的采购人未能及时跟进。

当然，选择绿色采购示范项目，尤其是涉及新技术的运用，应避开暂时存在争议的项目。例如，一度很火的集中供冷项目，其节能效果与投入产出比，受其他基础设施和用户量等限制，并不能做到使用即节能，还需要根据实际使用场景具体分析。这类项目应谨慎推荐。相信在财政部门牵头进行政府绿色采购法治建设后，一定能有效集中各部门各领域的智慧，按照新发展理念的要求，使绿色成为普遍形态，让政府绿色采购政策为我国的碳达峰、碳中和进程发展贡献力量。