优先采购国货是各国政府采购的普遍原则，各国往往通过货物原产地规则甄别货物来源国。虽然我国政府采购在国货认定方面进行了相应探索，但管理体系相对粗放。2024年12月5日，财政部《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的发布，如同召开了一次国货认定政策的务虚吹风会，将可能开启我国政府采购领域全面实施货物原产地规则管理政策的新篇章。在全球经济增长放缓、贸易保护主义抬头、地缘政治紧张等多重因素交织的国际贸易形势下，货物原产地规则的政策调整将成为我国政府采购制度深化创新改革的重要契机。

政府采购货物国别认定政策的发展历史与现实难题

早在1999年4月，财政部发布的《政府采购管理暂行办法》（财预字〔1999〕139号）就规定，未经批准不得采购外国货物、工程和服务，并将外国货物定义为“最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值50％的货物”。2002年6月出台的《中华人民共和国政府采购法》，将本国货物、工程和服务的界定交由国务院负责。2007年12月，财政部印发的《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号）规定，“进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品”，对于在中国关境内生产的产品未规定识别为进口产品的具体做法。虽然也有学者提出过两个“50％以上”（中资占生产者股份50％，且境内完成增加值占比50％）等国货认定的原则，但是直到2021年《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》（财库〔2021〕35号），仍然遵循“不得区别对待内外资企业在中国境内生产的产品”，即对于不需要办理进口报关手续即能交货的产品，不考虑其在中国境内的产值增加比例，均作为国货参加政府采购。

在我国，部分产业存在技术创新程度欠佳、产业发展优势不足的情况。尤其是在医疗设备、精密仪器、软件、试剂等领域，国内产品尚无法完全满足采购需求。因此，经过专家论证并报审批后，采购进口产品的项目数量较多。为解决原产地界定问题，在长期的国际贸易实践中，双边或多边协定的形式已经摸索出一套规则，如WTO（World Trade Organization，世界贸易组织）原产地规则等，主要用于识别是否属于贸易协定成员的货物，从而确定是否需要按照协定义务给予进口关税优惠税率。尽管政府采购是贸易非歧视待遇的例外，但一样需解决来源国问题：一是税率待遇问题，二是与本国产品比较决定能否进入政府采购市场和进入评审后的差别待遇问题。虽然政府采购本国产品的政策对于国内产业支持发展作用不容忽视，但制定一份明确的、易于操作的政府采购领域的国货标准面临诸多难题。

国货事实认定的操作难题

在全球化背景下，产业国际分工协作日趋深化、细化，来源复杂的零部件通过多个渠道组合装配成结构复杂的产品，越来越难识别其原产国。我国此前适用的报关手续办理标准实质上是生产地标准，该标准便于操作。适用这一标准区分本国、外国产品，在大多数情况下可以根据货物的商品编码来判断，即以69为商品编码前缀的商品，基本是在我国生产和销售的，这也是国际物品编码协会分配给我国的编码前缀，但其中仍不能排除有在国外完成主要生产流程却在国内申请获得编码，或者在国内企业生产、在国外销售但未在我国申请编码的情况。前者如进口红酒，在国内分装使用国内条形码上市销售，后者如境内的生产企业受境外企业委托生产加工的产品。

上述进口报关手续的区分标准至少有两个方面的疏漏：其一，在我国生产但实际在境内增值不多，是以使用境外进口零部件组装等方式制造的最终产品，通过在境内完成最后生产环节获得了本国产品身份。其二，虽在境外生产，但是由我国企业主要使用国产零部件和材料完成制造、包含较高比例国内生产增加值的最终产品。这种疏漏可能会出现贴牌产品（主要由国外生产而绕过海关手续，使用国产标识）等，仅依据是否办理进口报关，不能有效识别其在国内实质增加值含量，从而导致政府采购支持本国货物的政策落空。

国货标准的法律适用难题

货物原产地规则主要有完全原产地标准、实质性改变标准、附加值标准。大量的国际贸易协定、各国有关原产地规则的管理法规以及长期的海关管理实践，似乎已经使各国在货物原产地规则本身的法律理解和适用方面达成了共识。然而，2020年美国联邦法院对一起涉及药品原产地认定问题案件作出的判决，否决了美国海关和边境保护局长期以来对药品原产地法律规定的认识，判决结果也令联邦政府采购部门感到讶异。

在阿西特里斯公司案中，美国退役军人事务部于2017年3月30日向阿西特里斯公司致函，要求其出具合规函详细说明其产品符合《联邦政府采购条例》中规定的有关《1979年贸易协定法案》中“实质性转化（substantial transformation）”的定义。该公司回函确认，其产品是《联邦政府采购条例》所要求的“美国制造的最终产品”，因为每种产品都是“在美国开采、生产或制造的产品，或者是在美国进行实质性转化的产品”。随后，美国退役军人事务部要求阿西特里斯公司从美国海关和边境保护局获得10种阿西特里斯公司产品原产国的裁定，并称其“有可能有理由”相信阿西特里斯公司的10种产品，包括阿西特里斯公司的恩替卡韦药片（一种用于抑制乙肝病毒复制的药物）是使用印度生产的药品原材料制造的，因此不符合美国《1979年贸易协定法案》标准。

对上述争议，法院审理认为，要成为美国以外的“一个国家的产品”，《1979年贸易协定法案》要求该产品需满足以下条件之一，即“完全是由该国制造而成”或“如果一件物品全部或部分由来自另一个国家的材料组成……它已被实质性地转化为一种新的、不同的商品，其名称、特征或用途与被转化后的商品不同”。虽然恩替卡韦药片中的药物活性成分都是从印度进口的，但药片生产的最后阶段是在美国，且药片的成分没有在印度被“实质性地改变”成为药片，故法院认为不能将该药片作为印度产品而禁止采购。这一判决否定了负责“实质性改变”认定的美国海关和边境保护局的长期立场。该判决充分表明，即便有相对成熟政府采购管理制度的美国，对于何为本国产品的法律认知也存在重大分歧。

《征求意见稿》拟解决的问题

从《征求意见稿》的文本内容及同时公布的起草说明来看，本次拟发布的通知并无意对货物是否为本国产品的认定标准作出全面的、可操作的规定，而主要是准备建立一个有产品区分的、动态更新的国货清单管理机制。《征求意见稿》的内容一旦作为正式通知发布，将成为我国原有的政府采购国货管理制度转向的政策文件。这表明，财政部门充分认识到了本国产品认定标准问题的复杂性，在具体政策实施中需要考虑各种因素，拟分产品提出我国境内生产组件成本占比要求。预计此后还会进一步出台详细的操作性规定或分产品出台示范性本国产品认定规范，且不排除以更高阶位的法规规章的形式对国货采购问题作出规定。仅就《征求意见稿》的内容来看，其所勾画的未来政府采购本国产品管理制度设计的蓝图主要拟解决如下问题：

确定以境内生产组件占比为主导的本国产品标准

《征求意见稿》确定的本国产品标准，区分了一般产品和特定产品。对于一般产品，《征求意见稿》着重强调了在中国境内生产完成属性改变的要素，并要求叠加达到按照公式计算的在中国境内生产的组件成本占比。对于占比，留待将来3到5年内分产品制定。这一占比要求是区分国内外产品的重要因素，在国际贸易中以及其他国家的政府采购政策中，各国及货物生产企业对这一比例要求也十分关注。

《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）认定产品原产地的重要规则之一是区域价值成分的标准，通过比较各种原材料、非原产材料、费用等构成货物价值成分的占比，来判断非原产材料是否发生实质性改变。RCEP规定的原产地仅适用于一般贸易。为此，我国海关制定了《中华人民共和国海关〈区域全面经济伙伴关系协定〉项下进出口货物原产地管理办法》（署令〔2021〕255号），对不同的产品适用不同的区域价值成分比例。例如，按照浓缩蛋白质及人造蛋白物质对应的产品特定规则需达到区域价值成分占比40％。于2024年7月1日起正式生效实施的《中华人民共和国政府和塞尔维亚共和国政府自由贸易协定》，对非特定货物的原产地认定标准之一也是区域价值成分不低于40％。

从其他国家（地区）在政府采购中适用的国内完成产值占比要求来看，美国相关采购法规原要求为50％，但这一比例已被拜登政府在2021年提高至60％，即政府采购美国货的标准为至少有60％的零部件来自美国本土，且还计划未来将该比例要求提高至75％。对于钢铁产品，美国国内零部件成本占比需达到95％才能成为其国内最终产品，以促进美国制造业发展。然而，部分地区政府提出的采购本国产品的比例要求，由于具体产业发展情况存在差异未必能够得到落实。例如，2020年欧盟和英国在对外贸易领域制定了有关电动汽车的原产地新规定，要求进入市场的电动汽车整车成本45％需要来自本地，以及电池的60％来自本地才能享受免被征收10％关税的政策。但由于本地供应链困难，本地电池产业无法迅速满足需求，欧盟最终不得不在2023年底决定推迟3年落实新规定。可见，有效的占比要求不是由管理部门“一厢情愿”能够实现的，而是受限于具体产品的生产供应及市场状况。

规定了非本国产品参加政府采购的评审价格扣除比例

目前，在我国对进口产品进入政府采购的管理政策要求中，有不得因审核同意采购进口产品而直接明确排除本国产品参与采购项目的要求。同时，通过允许国内外产品同台竞技，强化采购竞争。为鼓励采购人支持本国产品，《征求意见稿》明确，对于本国产品和非本国产品同时进入采购评审的采购项目，给予本国产品20％的评审价格扣除优惠。这一支持政策为采购人选择本国产品增加了衡量砝码，采购人可以在采购评审中结合采购需求、预算情况及相应产品的性价比等因素再次综合衡量，形成更有利于本国产品的采购评审结果。

对本国产品进入政府采购评审给予优惠待遇，也是诸多国家（地区）在政府采购管理政策中支持本国制造产品的重要方面。在美国，参与政府采购的产品如果是美国国内制造的，在不同的情形下会有不同比例的价格优惠权。在美国国防部进行的采购中，对于价格是主要评审因素的产品，对国内产品进行价格评审优惠的比例为50％。对于由美国民用部门进行的采购，在出现最低报价需要评估成本价的合理性时，也对美国本国和外国产品进行不同的比例扣除。如果供应商是小企业，则优先权比例为30％，如果报价是由小企业以外的实体提供，则优先权为20％。例如，如果美国国内产品的最低报价为10 000美元，而国外报价为4500美元，则即使在应用任何可能的价格评审扣除百分比（20％、30％或美国国防部采购的50％）之后，国外报价的评审价格仍较低。在这些情况下，国外产品才有资格获得合同。而对于美国国内生产比例达到60％含量要求的外国产品，叠加适用美国国内完成产值占比规定，可直接视为美国国内产品的报价。美国严格限制外国产品进入政府采购政策实施的后果是，美国政府问责局在一份报告中披露，2017财年联邦采购数据系统统计显示外国最终产品占到联邦采购总量不到5％。相较于美国的优惠比例规定，我国《征求意见稿》提出20％的优惠扣除比例并不高。美国政府问责局的一份报告还认为，美国限制性的政府采购政策可能并不比英国、法国、德国和日本严格，这些国家政府和国有化行业也会排除大多数外国竞争者，只不过不是通过明确的法律法规，而是通过微妙的行政指导和做法有效排除了大多数外国竞争者。

《征求意见稿》政策落地需做好的衔接

《征求意见稿》在征求意见结束后，如果顺利正式发布，将开启政府采购落实采购本国货物新管理政策的新进程，成为我国政府采购制度深化改革的标志性事件。从《征求意见稿》的规定来看，由于尚需结合产品对境内生产组件占比进行具体规定，因此距离这一政策在具体采购项目中得到落实可能还需要一定时间。这期间有必要对其开展深入研究，做好政策调整的衔接问题。

一是从国内产业发展和国际贸易博弈的双重立场，综合各种利益因素科学确定境内生产组件占比要求和特定产品的关键组件、关键工序要求。《征求意见稿》区分产品的做法与目前对外贸易管理中的做法相同，但政府采购对本国产品标准界定的政策目标与识别产品原产品给予不同贸易待遇的管理目标仍有所区别，故仍需要对其开展专门深入研究以作出适当的境内附加值比例要求。在研究国内政府采购市场的供需情况以及对国内产业发展支持力度的基础上，要结合我国对外所面临的国际贸易博弈形势进行研判。当前，部分国家贸易保护主义抬头，以国家安全为名提出供应多元化的要求，有针对性地排斥我国产品进入其一般贸易市场和政府采购市场，我国有必要在政府采购领域采取适当的反制措施，在确定具体占比和特定产品关键组件、关键工序的具体要求时，将整体利益与部分利益、近期利益与远期利益等多重利益进行统筹分析。例如，有专家提出，在确定政府采购对产品境内附加值比例要求上，可以对《产业结构调整指导目录》鼓励类和《鼓励外商投资产业目录》的产品，给予相对较低的境内附加值比例要求。这种将对产业政策的能动作用纳入考量的思路，充分表明确定本国产品境内产值完成占比时综合进行利益衡量的必要性。同时，在政策适用与现有政策衔接上，还要明确如下问题：其一，对未达到境内生产组件占比要求的境内生产产品，是否要进行非本国产品政府采购论证手续才能参加采购；其二，对需要办理进口报关手续才能供应的产品是否仍保留进口产品政府采购论证审批手续；其三，对于非本国产品参与政府采购竞争的价格扣除优惠适用，也要明确是否与既有的小微企业优惠等价格扣除优惠政策叠加适用。

二是协调各方力量按照企业自主申报为主导的模式做好政策的推动落实。由于对具体产品境内生产组件占比的计算可能会非常复杂，《征求意见稿》提出，由产品制造商出具《关于符合本国产品标准的声明函》作为证明文件，这体现了由企业自主申报为主导的政策落实方式，在此基础上可由财政部门在其他政府部门协助下进行核查认定。在核查证明工作中，可能需要大量使用海关的数据，增加海关人员的工作量，管理成本会较高。从近年来备受关注的欧盟《外国补贴条例》《欧盟零毁林法案》等针对外部供应商的一系列管理措施来看，对于拟进入欧盟市场的产品供应商，政府落实其合规要求的措施，主要依靠供应商自行申报、披露相关信息，并辅之严格的事后监管措施。可见，我国在落实政府采购本国产品标准政策问题上采取的企业自主承诺声明方式，同样契合国际类似管理政策的通行惯例。

三是着力推进本国产品标准执行方面的政府采购人才培养与能力建设工作。《征求意见稿》已经充分考量了对最终产品在境内组件占比进行准确核查的工作难度，仅要求对不超过二级组件进行核算。对于二组组件原产地的认定，以采购合同、工作记录及其他可证明的材料作为认定为在我国境内生产的证据，或以包装上标明的我国境内生产厂址为证据。尽管如此，因采购物品品类繁杂，生产厂家与生产周期各不相同，如果进行逐一核查认定，需要投入大量的人力物力，且可能涉及许多专业问题，需要律师等专业人员介入。所以，有必要提前布局，强化政府采购人才培养，提升其专业能力，确保在政府采购工作和政府采购争议处理中，相关人员能够准确把握本国产品标准政策，切实有效地推动该项管理政策落地落实。