■ 宋军

为落实《深化政府采购制度改革方案》，各地积极探索政府采购管理和操作的新模式。最近，一个“大代理”新概念正进入人们的视野。笔者研究了与其相关的宣传报道，发现所谓“大代理”，说是对采购代理模式的一种改革和创新，但纵观其内容，才知其本质是采购人将采购事宜全部委托代理机构代理采购的事情。在笔者看来，新概念的提出应契合政府采购发展趋势。

概念有待商榷

在现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中，从采购人委托代理机构确定供应商到与供应商签订合同，再到对供应商履约进行验收，均有相应规定。由于《政府采购需求管理办法》在2021年才出台，故2002年发布的《政府采购法》并没有提及采购需求管理概念，也没有涉及项目合同授予的前期工作，即项目可行性研究、采购需求管理、采购实施计划编制、采购合同管理以及采购风险管理等。

基于此，目前所称的政府采购“大代理”应是指，采购人可以将采购事宜全部委托给代理机构代理完成，包括项目可行性研究、采购需求管理、采购实施计划编制、采购文件审核、项目合同授予、合同制定与签订、履约验收、档案管理等全过程。

然而，笔者认为，“大代理”这一概念的提出有待商榷。从逻辑上讲，“大代理”概念的出现，应是针对过去的“小代理”概念而言的。没有过去的“小代理”，就没有今天“大代理”的改革。

那么过去的代理模式是“小代理”吗？在笔者看来，全然不是。只是部分代理，与“大小”不沾边。如果说部分代理是“小代理”，全部代理是“大代理”，好像有点牵强附会。

目前，一些地方出台了《大代理新模式改革工作方案》，其中多次提到“为采购人提供全流程、高质量代理服务”“为采购人提供专业化、多样化、全程化政府采购服务”。这些强调和突出的是一个“全”字，即全流程、全程化。

如果一个政府采购活动在完成时是一个闭环的话，那么它是由多个实施环节组成的，即从项目可行性研究到档案管理。因此，“全流程或全程化”概念是将政府采购活动分成了不同阶段，而项目合同授予只是其中一个环节或一个流程。

在代理模式改革前，代理机构只是对政府采购活动一个流程的代理，也就是小概念的采购合同授予过程的代理，而合同授予前后的其他相关流程并没有涉及。

概念应符合发展趋势

目前，有些地方将代理机构代理改革为“多个流程的代理”，并逐步向所有流程代理和全流程代理发展。这里需要注意的是，“流程”一词有三四个注释，其中之一为：由两个及以上的业务步骤，完成一个完整的业务行为的过程，可称之为流程。“过程”是指，事情进行或事物发展所经过的程序。因此，“流程”和“过程”是近义词。

政府采购活动是由多个过程一步步完成的，每一个过程也可称之为一个流程。笔者认为，对于将代理“项目合同授予”单个流程，扩展、延伸至整个采购项目全流程的行为，可称之为“全流程代理”，更契合政府采购代理的发展趋势。如果仅仅是代理内容和代理流程的简单增加，并不能算是改革与创新，只是代理内容的前后延伸，或者说是法规要求的具体落实。换言之，“大代理”这一概念不如改为“全流程代理”，会更加贴切、准确。

此外，如果要在代理上有所改革和创新的话，笔者认为，应该在规范代理行为、出台各类代理事项的委托协议范本、明确双方职责、细化代理程序、规范代理竞争行为、明确代理收费标准等方面多下功夫。同时，在“全流程代理”中，相关部门应要求采购人强化主体责任，不能委托后一概不管，推卸应负的主体责任。按委托代理理论，委托代理的法律后果主要由被代理人（委托人）承担，但代理人（受托人）也可能因特定情形而承担连带责任。

（作者单位：采招云数智化采购研究中心）