经过20多年的探索，我国的政府采购已经形成了较为完整的制度框架，对规范政府采购行为、提高资金使用效益、维护国家利益和社会公共利益、促进廉政建设等发挥了重要作用。但当前政府采购领域仍然存在低价中标、价格确定不合理、“物有所值”理念落实不到位等突出问题，无法实现采购目标，确定合适的采购预算价格是解决相关问题的关键。日本是世界贸易组织（WTO）《政府采购协定》（GPA）的发起方和最早签字方之一，开展政府采购活动的时间较早。对于预算价格的确定，《预算决算及会计令》第八十条规定，应在考虑过往成交价格情况、供求情况、履行难易程度、数量多寡、履行时间长短等因素的基础上合理制定。需要特别注意的是，军事采购具有科技含量高，供应商较少的特点，且部分产品为前沿创新产品，尚未设计生产，价格更难确定，因此如何确定价格、合理控制预算显得尤为重要。日本在军事采购中制定了一系列计算价格的管理办法，有效控制了预算价格，这对我国政府采购确定预算价格有一定的借鉴意义。

日本军事采购关于价格确定的法律规定和具体实践

相关政策法规规定

为了以合理的价格进行采购，日本防卫省针对计算预算价格所需的基本事项，制定了《关于采购物品等的预算价格计算基准的训令》。此外，日本防卫省负责政府采购的防卫装备厅制定了《关于防卫装备厅的预算价格计算事务的训令》及《关于防卫装备厅的预算价格计算事务的训令的事务要领（通知）》，以实现业务处理的合理化、便利化，明确了涉及部门及人员的责任划分。

笔者主要参考的法律规定有《预算决算及会计令》《物价控制令》《企业会计原则》《资产重估法》《所得税法》《公司税法》以及其他相关法律法规。通过构建政策体系系统，构建操作指南，为具体采购实施提供方向指引。

不同采购方式价格的确定

日本的政府采购方式主要包括竞争性招标、邀请招标、限制性招标。在竞争性招标中，按照以下规定进行：

1.如果有标准资料认为计算因素的数值合适，则应在考虑采购货物的数量、交货时间、供求状况等前提下，采用该行业认为合适的数值进行计算。但在采购物品等有品牌指定、制造厂认定等条件的情况下，该条件所涉及部分的数值应比照适用邀请招标下的规定。

2.如果没有合适的标准资料，则可以要求两个或两个以上合适的投标人提交采购物品等报价资料进行计算。

3.如之前进行过相同采购的，可以根据采购的相关合同资料，通过对前两项规定的标准资料或报价资料中的数值进行修正的方法计算。

在邀请招标中，按照下列规定进行：

1.根据合适的标准资料计算。

2.根据每个被邀请的投标人采购物品等的数量、交货期、供求状况等情况进行计算。但是，如果邀请的投标人数量众多，难以对所有投标人进行计算时，可以选择两个或两个以上的投标人进行计算。

在限制性招标中，按照下列规定进行：

1.如有标准资料认为计算因素的数值合适，则在考虑投标人和该行业的实际情况以及采购货物的数量、交货时间等情况后，采用合适的数值进行计算。

2.如果没有被认为适当的标准资料，则在审查投标人提交的报价资料后，可根据采购物品的数量、交货期等，采用合适的数值计算。

3.参照过去已有采购实例的情况。

预算价格的确定方式

预算价格是以“计算价格（作为确定预算价格基准的估计价格）”来确定的，计算价格时要考虑采购物品等的数量、交货时间、供求状况等多种情况。计算价格的方式有市场价格方式和成本计算方式。在日本防卫省装备厅所负责的采购物品中，由于多为特殊规格的物品，因此大多采用成本计算方式（参见表1）。

表1　2021年日本军事采购预算价格计算方式分类合同汇总

资料来源：日本防卫装备厅《令和三年政府采购情况》。

1.市场价格方式

市场价格方式是以市场价格等为基准的计算方式，一般来说，是指在竞争市场中的供求关系，即卖方和买方达成一致的价值，主要是对商品的成本、手续费、利润、利息、专利使用费、包装费、运输费等进行计算（参见图1）。

图1　市场价格计算方式示意图

具体来看，商品成本如果有控制价格的，以控制价格为基准计算，如果没有控制价格，则以市场价格为基准计算，产品的标价、其他采购单位采购价格、市场售价可以视作商品的成本，对于其中包含的运输费、包装费、销售费用、折扣等进行扣除。如果没有明确的市场价格，可以对类似商品进行分析计算，对有差异的部分按成本附加或者扣除计算。如果之前采购过相同商品，则可以此价格作为商品成本。

手续费是指一般的管理和销售费用、利息和利润总额，按照以下公式计算：

手续费＝商品成本×费用率

费用率计算有两种：（1）（销售价格－进货成本）/进货成本×100%；（2）代理收入/代理金额×100%。

销售直接费用是指在采购商品或者合同条款特殊性下所必需的费用，适合作为商品成本和手续费以外的其他费用应计入销售直接费用，其金额应为实际成本金额，并根据成本的性质命名为适当名称，具有较强的特殊性。

包装费和运输费以实际发生金额为准，当采购商品的重量、容积、货容等事项不明确时，可采用“货物费×认为适当的比率”一并求出的方法。

如果是进口商品，还应考虑进口关税、港口作业费、仓储费、银行手续费、利率等相关费用。

2.成本计算方式

成本计算方式是适用于市场价格方式不乐观情况的计算方式，是在将生产费用按构成要素累计的制造成本上附加合理利润等来计算价格的方式。

直接材料成本包括原料、半成品、零部件等相关费用成本。直接劳务成本包括工作和各种津贴。对在多种产品生产中使用的、无法直接区分的成本进行分摊，如燃料、工厂的消耗品、办公用品、间接参与工作的员工工资津贴、固定资产折旧、厂房租赁、水电等相关费用都算作间接制造成本。设计费、检验费、专用设备费、工程费、技术开发费、专利使用费等作为直接投入产品生产的费用计入其他成本。管理和销售费用是为整体业务和销售所共同发生的全部费用，主要包括管理人员的工资津贴、办公用品消耗、保险费、税费、差旅交通费、广告宣传费、通信费、会议费、销售佣金、研究开发等费用。

对于难以按计算项目分别计算且不符合实际情况的采购物品，可以适当选择几家合适的企业征收估计价格计算书，根据该估计值计算采购物品的计算价格。

价格调查

预算价格的计算以标准数值为基础，这里的标准数值是在分析和讨论企业成本的基础上设定的，因此，日本防卫装备厅进行了以下调查。

1.价格调查

价格调查是为了得到适用于预算价格计算的价格资料，对有关商品的市场价格和与该市场价格变动相关的经济指标等规定调查项目进行调查。

2.经费率调查

经费率调查是指计算商品的预算价格所需的直接劳务成本、间接制造成本、一般的管理及销售费用、利息及利润计算中使用的数值，要求经营者提供必要的资料，调查实际值及预定值。

3.成本调查

成本调查是为了得到计算采购品以后采购的预算价格所需的资料，确认该合同的全部或一部分发生成本而进行的调查。

4.资料调查

资料调查是在计算预算价格时，为了确认供应商提供的报价文件资料等内容而进行的调查。另外，为了提高适用于商品预算价格计算的工时适当评价能力，防卫装备厅正引入一个系统，对所有供应商的工时进行统计并进行宏观检查。

成本审计

成本审计是审查供应商为履行合同而支出或承担的费用作为成本是否合理，以确定合同价款。

在进行成本审计时，防卫装备厅根据合同条款等内容（合同条款所附的计算标准及其他与合同有关的文件），调查发生的实际成本或实际价格的各项记录，并在必要时进行核实，以审查实际成本或实际价格是否合适。

成本审计的结果作为成本审计报告向采购单位负责人等报告，作为合同价款的确定资料。从2013年开始，增加了一系列新的审计方法，包括：

1.直接访问信息系统进行审计；

2.获取信息系统相关日志（历史记录）进行审计；

3.直接听取供应商工作人员等的说明进行审计；

4.在不通知供应商基础上突击进行审计。

制度调查及进口采购调查

1.制度调查

根据2014年以来相继发现的军事相关企业的新的过高报价案件，日本防卫省正在采取措施，改善制度调查，提高实效性，以确保供应商提交的资料更加可靠。该制度调查是为了确认以成本计算方式计算预算价格并签订合同的供应商的成本计算系统的适当性，包括会计制度的可靠性、成本发生部门的成本分类账或与其相当的账簿类。该调查要审查供应商的资产负债表和损益表明细与成本分类账等数字的匹配情况，并审查内部欺诈预防和法律合规制度。此外，对于持续计算费用率的供应商，实施“定期调查”，并积极实施“临时调查”，包括在工作现场听取工作人员本人关于工作内容的说明，并将询问内容与供应商的说明书或账本等进行核对等。

2.进口采购调查

进口采购调查是为了确认与进口产品相关的供应商的会计制度的适当性，确认会计制度中的记录与合同对方提交的发票等的一致性，以及与该发票相关的文件的必要事项，并确认公司内部防止欺诈和遵守法律制度的调查。此外，进口采购调查将对持续签订1亿日元以上合同的供应商至少每5年进行一次定期调查，并在认为有必要时对其进行临时调查。

工时调查

工时调查是指在以成本计算方式计算预算价格采购装备和劳务时，采购单位和供应商共同对工作现场的工作、与特定设备等相关的工作，进行实际情况调查和分析，以提高工作效率，并探索在不对现有设备、工艺等进行重大改变的情况下提高工作效率的方法。之后，采购单位将制定《工作效率化计划书》的任务委托给供应商，并附上根据对工作效率等实际情况的调查和分析而制定的工时审查结果资料，供应商在讨论其内容后制定并提交《工作效率化计划书》。针对供应商提交的《工作效率化计划书》，采购单位在审查其内容的基础上，将新方法可能提高工作效率从而降低成本的情况反映在事后合同的计算价格中。

2015年，日本防卫装备厅修订了工作效率促进制度的以下几个方面，以扩大使用该制度的合同情况。

1.如果供应商提出申请，竞争合同也在该制度适用之列。

2.对于竞争合同，如果确定了该制度的适用，并满足一定的条件，在没有确认新进入者的情况下，可以通过随意合同的方式签订该合同。

3.主动提出适用该制度并决定适用时，如果供应商提出要求，可由其作为主体对工作效率等实际情况进行调查和分析。

4.该制度适用期间签订的有关装备和服务合同，期限为自该制度适用决定之日起的下一年度以后的5个年度，计算价格时在原有基础上考虑工作效率提高预计会降低的工时后重新计算，再加上工作效率提高促进费（按照减少工时的50%进行计算的金额）。

5.在适用该制度的期限结束后，计算该装备等和服务的合同计价时，以工作效率化计划书中最后年度的计划工时为基础进行，但未完成最终计划工时的，如果确实执行了工作效率化计划书中承诺的活动，则以实际完成的工时作为期满后计算工时的基础。

对我国的启示

针对价格的确定，我国政府采购主要还是以项目预算为主，价格设置在预算内，对于价格的确定缺少较为合理的计算方法。在确定中标项目时，有最低价占优势的导向，但对于到底什么是合理价格，目前缺少明晰认识和计算标准。因此，参考日本军事采购领域的相关经验做法可以得到以下启示。

一是在当前最低评标价法的基础上要强化预算价格设置，不再仅以投标商价格为参考依据，落实“物有所值”理念，要关注过往同类商品价格和市场价格情况，变被动接受价格报价为主动设置价格限制。

二是要规范价格计算方法，按照《企业会计准则》等规定合理确定价格包含因素及计算标准，制定相关工作流程和操作指南，方便采购单位操作执行。

三是重视数据采集调查，针对市场上同类产品较多的要及时了解产品报价，区分产品等级和价格差异，使用市场价格计算方式确定项目预算。针对单一来源较为特殊的、市场缺少同类型的商品要积极采用成本价格计算方式开展要素价格计算，科学、合理地设置价格，避免因信息不对称而被供应商“牵着鼻子走”。

四是要开展配套监督检查，在确定价格要素和产品生产过程后，要走入企业查看相关资料，了解生产成本，确保数据真实准确，对供货量大、金额高、商品特殊性强的供应商要通过定期检查和临时性抽查跟踪产品生产，及时发现企业所存在的阻碍生产的因素，并为其提供相关帮助，助力企业降低成本。

五是推动电子化建设，在政府采购网基础上构建价格清单，将相关采购商品价格进行入网登记，提供数据查询和比较服务，方便采购单位提前掌握相关情况确定预算。积极与统计部门等单位联动，获取相关生产成本数据，以电子化方式助推价格计算。