基于网络协同的专家分散评标“监管到位”问题研究——基于中国移动疫情期间的实战经验分析
作者：胡曼丽 肖峻波 陈志江
单位：中国移动通信集团有限公司采购共享服务中心
本文从理论角度介绍了专家分散评标的操作方式和主要优势，分析了专家分散评标的监管理念与需求，并结合中国移动通信集团有限公司所属企业在新冠肺炎疫情期间开展专家分散评标的实践，分享了在“监管到位”和应用成果等方面所取得的成效，并从评标专家身份核验、评标系统安全与稳定、网络监管规范化三个方面给出了具体建议。为在做好新冠肺炎疫情防控工作的同时做好“六稳”工作，有序开展招标投标等公共资源交易活动，保障经济平稳运行，2020年2月，《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号，以下简称《通知》）发布，提出要“积极推广电子评标和远程异地评标”，并明确“确有需求的地方，可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”。但由于我国尚无关于评标监管方面的国家标准和行业标准，导致业界对于《通知》中的“监管到位”理解不一，并给实际操作带来困难。中国移动通信集团有限公司（以下简称中国移动）为应对新冠肺炎疫情对采购项目实施带来的不利影响，积极响应《通知》要求，及时印发《关于疫情期间供应商合作事宜的公告》，提出要“全面推广电子招投标应用”。同时，印发《疫情期间远程评标操作说明（非封闭场所方式）》，指导集团各所属公司深入推进电子评标和远程评标。通过上述举措，中国移动在采购领域涌现出一批优秀案例，不仅保障了采购项目在疫情期间的顺利实施，同时也为企业制定下一步工作计划以及为社会各界对于专家分散评标“监管到位”的准确理解提供了实战经验。基于网络协同的专家分散评标是指在招标采购过程中利用信息通信技术与信息化手段，实现评标全流程过程中对招标方、招标代理机构、投标方、监督方和评标方等参与主体的协同管理，评标专家可以通过信息化手段完成远程线上异地评标，监管方可进行现场或线上全程监督的一种创新评标形式。实践中，其操作方式主要有两种。场所限定式专家分散评标即评标专家分散到各个交易中心或社会交易平台运行服务机构场所进行评标。该方式属于标准的远程异地评标，在组织形式上属于场所限定式的评标，强调有条件的“无接触”。场所分散式专家居家评标即评标专家以居家模式进行远程分散评标，强调完全“无接触”，实现评标专家不见面，不离开自己居住场所，通过网络协同的技术手段实现全过程在线评标。该方式可最大程度地打破评标工作的空间限制，在组织形式上属于有条件的场所分散式评标。相对于传统现场评标，专家分散评标优势更加显著，突出表现在三个方面。在专家分散评标模式下，招标方、投标方和评标方等主要的利益相关方可以实现地域隔离，有效降低针对评标专家的现场人为因素干扰，使合规化水平更高。尤其是专家居家模式，可大幅缩短确定专家名单和开标之间的时间差，降低评标专家被“围猎”的风险与概率，进一步提升评标的公正性。评标专家能够在两地或多地通过“互联网+”方式进行远程评标，有效解决了我国因地域问题造成的评标专家数量不均衡和水平差异的难题。此外，在满足项目多样化、差异化需求的同时，也可以有效解决“熟面孔”“老关系”“常委化”等常见评标问题。一方面，专家分散评标可减少甚至无需额外支付评标专家的交通和住宿费用。另一方面，避免评标专家旅途劳累，保障其能够以充沛的精力投入评标全过程，提升评标的质量与效率。根据相关统计数据，以一天评标任务为例，专家分散评标时间成本可节约20%~40%，经济成本可节约20%~30%。通过以上分析可知，专家分散评标创新模式的优势发挥需建立在“合规化”基础之上，故专家分散评标“监管到位”显得尤为重要。对于监管者来说，专家分散评标的监管理念可以从两个角度进行描述。一是从监管原则角度，应遵循现行的法律法规、规章制度以及评审规则，如《公共资源交易平台服务标准（试行）》（发改办法规〔2019〕509号）等。二是从监管效果角度，应能达到或尽可能达到线下评标现场的监管效果。根据中国移动多年的集中采购现场评标经验，同时结合《公共资源交易平台服务标准（试行）》管理措施要求，对于专家分散评标的监管需求主要体现在四个方面。一是评标专家的身份确认，防止恶意假冒（主要存在于专家居家模式）。二是评标专家须与外界完全隔离，预防泄密。三是评标专家全过程不得离开音视频监控范围。四是评标全过程音视频监控清晰且完整，实现全程留痕，当发生泄密事件或出现违法违规行为时，可回查、可追溯。在中国移动印发《关于疫情期间供应商合作事宜的公告》《疫情期间远程评标操作说明（非封闭场所方式）》等相关文件后，各所属公司在“监管到位”方面积极探索，积累了丰富经验，取得了显著成绩。鉴于疫情期间中国移动所属公司采用专家分散评标方式较多，且均具有地缘特色，下面笔者对两种方式分别选用一个案例进行说明。该方式以中国移动通信集团四川有限公司（以下简称四川移动）为例进行说明。2020年2月，四川移动对单一来源谈判项目和公开比选项目均采用场所限定式专家分散评标，即评标专家分坐在不同的评标室，与投标方实现线上谈判。在“监管到位”方面，四川移动主要依托中国移动的ES系统和自行开发建设的“评标天眼系统”、评标室视频监控系统，实现对评标室全局和评标专家局部特写的实时监控。其中，在单一来源谈判项目中，投标方在异地通过“评标天眼系统”中的“视频会议子系统”与分坐在两个评标室的3位评标专家进行远程视频谈判，并通过手机完成谈判结果签字。在公开比选项目中，评审报告生成后，使用手写板进行电子签名，招标代理机构及采购经理通过“评标室音视频监控”功能及“评标电脑录屏”功能规范现场纪律。如图1所示。在取得的成果方面，四川移动在单一来源、公开比选项目中，分别用时13分钟、69分钟顺利组建了评标委员会，相较传统的现场评标，评标效率大幅提升。该方式以中国移动通信集团辽宁有限公司（以下简称辽宁移动）为例进行说明。2020年2月，辽宁移动对年度首个项目采用场所分散式专家居家评标。在“监管到位”方面，在开标阶段，招标代理机构通过中国移动的ES平台开标功能对采购项目进行唱价、解密，采购项目经理通过云视讯平台以视频会议形式远程参与并监控开标全过程。在远程评标阶段，评审组成员按要求安装并实时开启录屏软件，评审过程通过云视讯平台全程在线监督专家合法合规开展评审工作。如图2所示。在取得的成果方面，辽宁移动在完成年度首个项目专家分散式评标工作后，成功将该经验成果复制到单一来源类项目和公开类项目的采购工作中。中国移动积极创新，将专家分散评标“无接触”“监管到位”等理念应用于供应商信息核查和设备厂验领域，以ES系统和云视讯等为技术支撑，保障了招标采购工作的顺利进行。在供应商信息核查方面，对ES系统供应商信息核查功能进行优化，进一步打通了线上信息核查功能断点，并新增ES现场考察等功能。在系统支持下，如期完成远程核查线上供应商资料审核，尤其是利用云视讯技术实现了对供应商关键信息材料的可视化审查，做到了供应商信息核查“无接触”和“监管到位”。在设备厂验方面，针对通信光缆等产品供应商开展远程视频厂验试点工作，在人员不到场的情况下，利用5G+摄像头、云视讯等手段，对厂验局部特写、全局概况等进行实时监控，实现远程视频厂验“无接触”和“监管到位”。如图3所示。目前招标采购领域最关注专家分散评标监管的有效性，通过中国移动的实践，笔者认为，未来应重点对三个方面加以优化完善，以进一步实现“监管到位”。在评标专家居家模式下，评标专家一般要求在指定时间使用专家CA或账号与密码等登录评标系统，但是其他人在掌握评标专家CA或账号与密码的情况下，也可登录评标系统，故存在评标专家被恶意假冒的风险。此外，评标专家通过手机扫描完成电子签名或使用CA签名，存在签名不规范而不具有法律效力的风险。建议采用评审专家CA或账号密码+人脸识别核验身份的双保险方式登录评标系统。同时，在评审报告完成后，再次通过人脸识别核验评标专家身份，保障电子签名具有法律效力。评标系统的安全稳定性主要存在两个层面的风险。一是高度依赖网络环境，当多个网络环境不兼容时，容易造成网络中断，导致数据无法传输。二是随着技术的发展，评标过程中受黑客或木马病毒攻击的潜在风险大幅提升，严重时可能会引起评标系统瘫痪，甚至存在恶意改变评标结果的潜在风险。建议在行业内或企业内建立统一的网络环境，并增加网络安全防护措施，保障互联互通，预防恶意网络攻击。同时，建立评标过程的应急预案，并在标书中说明在评标系统存在安全稳定隐患等紧急情况下的应对措施。在网络监控规范化方面，有三个方面亟待改进。一是各评标室或居家环境的网络监控系统的性能不一，无统一标准或规范明确监管是否有效。二是评标专家在评标过程中一旦离开评标监控房间，对监控范围外的举动无法准确进行监督，保密性和合规性无法保障。三是参与各方均同步进行评审过程录像或录屏，重复工作且占用网络资源。鉴于我国尚没有关于评标监管的国家标准和行业标准这一实际情况，建议企业依据《公共资源交易平台服务标准（试行）》，建立本单位专家分散评标监管标准，包括但不限于评标室标准、居家环境要求、监控设备性能等。同时，简化并规范评标规则，进一步缩短时间，减少评标专家离开监控范围的概率。此外，要进一步寻求技术支撑，利用区块链多点保存分散存储技术，一方录像录屏即可保障评标过程全程记录实时保存且无法修改。基于网络协同的专家分散评标创新模式是后疫情时代招标采购领域关注的焦点，和其他新生事物一样，该创新模式也存在一定的难点和问题，未来需要各行业和领域根据地域特色、行业特色等因素，结合专家分散评标创新模式存在着风险点和待改进的空间，有针对性地融合新技术，升级专家评标各个信息化系统，并建立标准体系，规范评标规则，制定应急预案，真正做到在“确有需求的地方，可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”。
