2015年8月，国务院办公厅以国办发〔2015〕63号（下称63号文）印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，提出将工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易纳入规范化、法制化轨道，实行全流程透明化管理。随后各地陆续出台公共资源整合方案，开展交易平台整合工作。根据国家发展改革委公开的数据，截至2016年12月，全国各类交易平台已从4103个整合为500余个，数量减少约85%。近年来，国家加强顶层设计，出台了《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号，下称41号文）、《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委令2016年第39号，下称39号文）、《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》《全国公共资源交易目录指引》（下称《指引》）等文件，在持续深化公共资源交易平台整合共享、完善监管体制机制、推进交易全流程透明化管理等方面取得新的成效。

在推动平台整合共享进程中，各地结合实际情况，建成不同性质的公共资源平台，工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、政府采购的交易平台以事业单位为主，国有产权交易及其他自然资源、资产股权、环境权的交易平台以国有企业为主。随着我国改革全面深化，事业单位改革、国企改革、市场经济体制改革等各项政策相继出台，推动形成了更加完善的公共资源交易体系。在事业单位改革方面，中共中央、国务院出台了《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，提出深化事业单位改革要求，深入推进政事分开、事企分开、管办分离，逐步建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制；在国企改革方面，为持续推进国企改革“1+N”政策体系落实落地，2020年，中共中央、国务院出台《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》《关于新时代推进国有经济布局优化和结构调整的意见》，要求坚持有所为有所不为，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，更好地把国企做强做优做大；在市场经济体制改革方面，近两年，中共中央、国务院先后出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《建设高标准市场体系行动方案》（下称《行动方案》），提出健全要素市场化交易平台，逐步推进全流程电子化交易，规范各类交易平台规则，完善要素交易信息披露制度。

在全面深化改革的大背景下，地方政府积极探索、大胆创新，在实现交易平台整合共享的基础上，持续推进公共资源交易平台改革，整合事业单位和国企两种性质的交易平台，建立企业化运营的公共资源交易平台，并同步整合或新建各类要素资源交易平台，逐步形成统一的企业化运营的公共资源和要素资源全要素交易平台，进一步提升平台集聚效应，提高资源配置效率和效益，激发和释放市场主体活力，助力优化营商环境。

截至目前，全国已有上海、安徽、江西、重庆、深圳等5个省级及副省级政府设立了国企性质的公共资源交易平台，除安徽外，均加挂了公共资源交易中心牌子。根据运营模式分类，可分为全要素交易平台的组建模式、以产权交易平台为依托的组建模式以及省市共建、中心和企业分设模式。下面对这三种组建模式的主要做法、优缺点进行深入分析。

（一）全要素交易平台的组建模式

该模式以推进交易管理体制机制改革为重点，同步推进事业单位改革和国企改革，创新实施公共资源交易平台企业化运营，整合本地各类要素资源交易平台，组建承担公共资源和要素资源全要素交易业务的国有企业（以下简称平台企业）。这种组建模式涉及业务范围广、单位性质多、整合难度大，但企业组建后，可以带来较强的规模效应和辐射作用，实现了公共资源和要素资源交易平台统一标准、统一设计、统一建设，形成了完善的平台建设体系。同时，在激烈的市场竞争下，平台企业建立现代企业制度，加强内部管理，主动提升服务供给能力，形成核心竞争力，推动平台做大做强。采用这种模式的地区有重庆、深圳。

重庆：重庆公共资源交易中心于2016年5月挂牌成立，是依托重庆联合产权交易所，通过剥离原重庆市土地和矿业交易中心、工程建设招标投标交易中心的交易服务职能，并与重庆市原国有资产产权交易中心、政府采购交易中心、机电设备招标投标交易中心的业务整合而成，实行企业化运营模式，同时挂有“重庆联合产权交易所集团”牌子，实行“一套人马、两块牌子”，是重庆市国资委所属的国有企业，由15家市属国企联合出资，主要交易职能由重庆联合产权交易所集团承担。

深圳：深圳交易集团有限公司于2020年11月20日揭牌成立，将深圳联交所、深圳市国际招标有限公司、深圳排放权交易所、深圳南方大数据交易有限公司纳入集团平台体系，并将市政府采购中心、市建设工程交易服务中心、市土地房产交易中心以及深圳各区公共资源交易平台整合纳入集团。深圳交易集团是深圳市为整合建立全市统一的公共资源和要素资源交易平台设立的国有独资企业，是一家全要素大型综合性公共资源交易机构，加挂“深圳公共资源交易中心”牌子。

（二）以产权交易平台为依托的组建模式

这类平台以产权交易平台为依托组建而成，加挂公共资源交易中心牌子，逐步推进工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等业务的机构整合，并以信息化手段实现平台整合共享。这种组建模式以市场化程度较高的产权交易平台为基础，推动平台信息互联互通，是贯彻落实整合建立统一交易平台要求的创新性做法。相对于组建全要素交易平台，这种模式推进阻力较小，在成立初期无需推进机构整合，但不同类型交易平台间难以实现资源互补、优势共享，规模效应难以突显。采用这种模式的地区有上海、江西。

上海：“上海市公共资源交易中心”牌子加挂在上海联合产权交易所，上海联交所是上海市管国企，由上海市国资委履行出资人职责，实行“一个机构、两块牌子”，于2020年12月揭牌，主要负责建设、运行和维护市公共资源交易平台，建设综合交易、综合服务、综合监管系统，推动信息、专家和场所等资源整合共享。该中心的“一网交易”总门户联通工程建设招标投标、政府采购、土地出让、国有产权交易等11个交易分平台，实现交易进场零门槛、交易过程零次跑、交易环节零障碍、交易服务零距离、专家抽取零泄密、交易文件零成本。上海市属工程建设项目招标投标、土地出让、政府采购等业务仍分别在上海市建设工程交易服务中心、上海市政府采购中心、上海市土地交易事务中心交易。

江西：江西省公共资源交易集团有限公司以江西省产权交易所为依托组建而成，加挂“江西省公共资源交易中心”牌子，由江西省发展改革委履行出资人职责，于2021年2月揭牌，4月开始承接省级发证矿业权出让业务，正在大力推动整合全省公共资源交易市场。目前，省属工程建设项目招标投标、土地出让、政府集中采购等业务在江西省南昌市公共资源交易中心交易。

（三）省市共建、中心和企业分设模式

该模式的创新点是实施省市共建、中心和企业分设。省市共建可集合优势资源，发挥协同效应，避免因省会城市分设省、市同类交易平台而造成重复建设，同时，通过建立地级市分中心，加强本地服务能力，全力保障高质高效的交易服务。中心和企业分设是指，由全额拨款事业单位性质的交易中心承担公益性且市场化程度不高的交易服务，成本由社会公众共担，降低交易主体负担；将市场化程度高的交易服务从交易平台剥离，由国企承担，充分发挥企业运营自主性强、机制灵活性高的优势，更好保障交易平台的软硬件和场所建设，优化服务供给，也避免因补偿机制不完善，由国企过多无偿承担收益较低的公共服务职能。但相对于全要素交易平台，中心和企业分设造成流程分割，影响交易效率，也减弱了业务板块间的协同能力。目前安徽采用这种模式。

安徽：安徽合肥公共资源交易中心是合肥市公共资源交易监督管理局所属公益一类财政全额拨款事业单位，加挂“安徽省政府采购中心”牌子，下设合肥市政府采购中心和合肥市建设工程交易中心，承担安徽省区域范围内的省、市、县三级公共资源交易业务。为剥离市场化交易业务，于2015年11月成立安徽公共资源交易集团有限公司，由合肥市管国企合肥兴泰金融控股（集团）有限公司持有100%股权，主要从事工程建设招标代理、政府采购、产权交易、机电产品国际招标、项目管理咨询等业务。

对比上述三种运营模式，全要素交易平台企业化运营更符合国家关于整合建立统一交易平台的要求，更能打破地域分割和行业垄断，推动形成跨区域、跨部门、跨行业全国性交易平台，助力建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系，更能促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。下面重点分析全要素交易平台企业化运营组建模式的必要性和可行性。

（一）必要性分析

建设高标准市场体系的需要。“十三五”期间，各地全面落实国务院关于整合建立统一的公共资源交易平台的要求，结合本地情况，采用机构整合、信息化整合等方式，基本实现平台整合共享。为落实《行动方案》关于健全要素市场化交易平台的要求，避免交易平台重复建设，有必要依托现有的公共资源交易平台，整合或新建土地、劳动力、资本、技术、数据等各类要素交易平台，打造统一的公共资源和要素资源全要素交易平台。建立统一的市场化平台有利于厘清政府和市场边界，确立相对独立的法人地位，形成公开、公平、公正的竞争机制，通过价值规律、供求规律、竞争规律推动要素自由流动，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，助力我国经济体制改革。

反腐倡廉的需要。反腐倡廉建设是整合建立统一公共资源交易平台的初心和使命。近年来，各地政府着力建立完善的公共资源交易体制机制，规范交易行为，筑起了反腐倡廉“高墙”。借鉴整合建设统一公共资源交易平台经验，通过集中交易、规范运作、统一监管，将要素资源纳入平台交易，有利于凝聚反腐合力，织密织牢反腐倡廉之网。此外，从国企巡视巡察反馈结果来看，国企采购制度不健全、流程不规范、评审结果不够客观公正等问题较为普遍，这与国企采购未纳入公共资源交易范畴，较少进入公共资源交易平台有密切关系。为规范国企采购行为，防止国有资产流失，防范廉洁风险，有必要将国企通用类采购项目纳入公共资源交易目录范围，国企出资人履行采购活动监督管理职责，推动国企采购项目进场交易。

优化营商环境的需要。企业管理体制较事业单位体制相对灵活，在组织架构设置、经营业务范围、对外投资融资、绩效薪酬管理、人才引进和选人用人等方面具有较强的灵活性和自主性，企业化运营有利于提升平台竞争力和服务能力。此外，通过平台整合并推动市场化运营，平台企业能更好地破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，降低制度性交易成本，实现交易环节效率和效益最大化。价格竞争是市场竞争的重要手段之一，平台企业在竞争中形成合理的市场价格，可避免因垄断而出现过高收费的问题，也避免因行政干预收费过低而影响平台发展。例如重庆公共资源交易中心整合后，两次降低工程建设项目招标投标交易服务费，据该中心统计数据，较整合前每年降费近3亿元。此外，交易平台实行企业化运营后，撤销了事业单位建制，释放了事业单位人员编制，交易成本不再需要财政支持。

保障数据安全的需要。2021年6月，《中华人民共和国数据安全法》经审议通过，旨在进一步规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用。随着电子化交易发展，公共资源交易数据安全应予以高度重视。目前，全额拨款事业单位性质的公共资源交易平台信息化系统建设采用以下两种费用保障模式：一是建设费用由财政全额保障，交易中心委托开发公司建设，交易主体免费使用，或者采用“收支两条线”方式由交易主体缴纳行政事业性收费性质的交易服务费；二是由开发公司将已建成的交易系统接入，开发公司向交易主体收取系统使用费。对于上述两种模式，因交易系统都由开发公司提供技术支持，交易中心如果缺乏足够技术力量和约束手段，会带来信息泄露和廉洁风险。特别是第二种模式，交易中心对交易数据管理难度更大，风险更大。公共资源交易平台企业化运营后，信息化系统定将成为交易平台的核心竞争力，数据安全关乎企业声誉和公众信任感，企业将投入更多专业技术力量和资金到信息化系统建设上，实力较强的企业会选择自建平台，公共资源交易信息的数据安全将得到更有力的保障。

（二）可行性分析

国家鼓励平台竞争。《中共中央  国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，健全市场一体化发展机制，推动区域市场一体化建设，建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权等类型公共资源的初始分配与交易制度，构建统一的自然资源资产交易平台，选择条件较好地区建设区域性交易市场。41号文也提出，鼓励同一省域内市场主体跨地市自主选择平台进行公共资源交易，积极稳妥推进公共资源交易平台跨省域合作。国家鼓励交易主体自主选择平台，推动平台间竞争和合作，形成良性的竞合关系。推行全要素交易平台企业化运营后，平台活力增强，在市场竞争驱动和部分地方政府指定平台的共同作用下，有助于推动形成国企间、国企与事业单位间平台协同合作的生态圈，带动公共资源交易行业的新一轮革新。

依法设立政府集中采购机构。在平台市场化改革时，政府集中采购机构作为公共资源交易平台的重要组成部分，应纳入平台企业。为有效解决平台企业承担集中采购相关业务与《政府采购法》关于集中采购机构应是非营利事业法人且与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系的规定不符的问题，可行的办法是依据《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》（中央编办发〔2015〕132号）关于企业等组织可利用国有资产举办以社会公益为目的的事业单位相关规定，将政府集中采购机构作为转企后交易平台下属的登记类事业单位，不纳入机构编制核定范围。

推进建立集中采购机构竞争机制。2018年，《深化政府采购制度改革方案》经中央深改委通过，提出建立集中采购机构竞争机制的改革方向。2020年，财政部在答复全国人大代表建议时提出集中采购机构竞争的设计思路为集中采购机构将按照“同城—区域—全国”逐步扩大竞争范围，先在协议供货、定点采购、电子卖场等领域放开竞争，逐步扩展至项目采购，并探索通用产品和服务区域统一采购定价。欲行竞争，必有激励。在现行全额拨款事业单位体制下，政府集中采购机构难以形成市场化激励机制，这项改革推行阻力较大。可行的办法是采用平台企业下设登记类事业单位开展政府集中采购业务的模式，有效引入企业管理的激励约束机制，促进政府集中采购机构间市场化竞争。

符合国企改革要求。新时期指导和推进国企改革的纲领性文件《中共中央  国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称22号文）指出，公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。随着市场经济体制不断完善，公益类国企在提供公共服务、供应公共产品、促进社会福利最大化和均等化等社会公共服务体系中扮演着越来越重要角色。立足公共服务职能定位的公共资源交易平台实行企业化运营能大幅提升平台活力，促进公共资源配置市场化，符合国企改革总体思路。

运行费用有保障。39号文明确，公共资源交易平台运行服务机构提供公共服务确需收费的，不得以营利为目的。对于提供公共服务的国企，22号文也明确，加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。在收费机制和补偿机制双重保障下，平台企业运营费用得到有效保障。此外，平台企业可通过公共服务业务为依托，主动开拓商业性交易平台、信息化系统开发及运维、金融服务等竞争性业务，将所得部分利润投入公共服务业务,走出一条“用公益推动商业，商业反哺公益”的发展之路。

交易平台向市场化转型后，运行规范性、信息化程度和服务质量成为决定平台企业发展、经济实力和竞争优势的主要因素，在市场激烈竞争的环境下，平台企业定将更加主动地提升服务水平，拓展业务范围，扩大交易规模，深刻改变行业发展的方向和格局。

（一）交易业务多元化

为确保公共资源交易“应进必进”，各地可在《指引》的基础上依法拓展，形成本地区公共资源交易目录清单，并动态更新。在各项交易逐步规范的背景下，公共资源交易目录范围将不断扩大，平台企业业务范围进一步拓展。同时，要素交易可拓展空间广阔，推进要素资源高效配置能为平台企业带来更多的市场机遇，形成公共资源和要素资源交易共享平台全新的行业格局。

（二）业务向头部集聚

公共资源交易平台的可持续发展、规范化管理与改革创新都离不开充足的资金投入作为保障，单靠财政资金来实现交易平台的规范运营与改革创新只能是一厢情愿。平台企业不断激发内生活力，促进发展创新，提升服务质量和水平，与事业单位性质平台相比，软硬件建设、场所建设、服务能力等方面都有大幅提升。对于交易量较小的交易平台，为避免运营经费入不敷出，减轻财政负担，公共资源交易属地性会有所弱化，更多业务将到平台企业交易，形成头部集聚效应。

（三）信息化程度大幅提升

不可否认，相对于淘宝、京东等电商平台，囿于体制机制和资金等因素，现有公共资源交易平台信息化水平仍有较大提升空间。电子化是公共资源交易平台的发展方向，提升信息化建设水平是平台企业拓展业务范围和增强核心竞争力的最有效途径。平台企业应以落实国企数字化转型为契机，充分利用数字化转型专项资金，持续加大资金、人才投入，大力提升平台信息化水平。

（四）推动平台经济规范发展

为规范平台经济发展，2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，拉开了平台经济领域反垄断的序幕。同年3月15日，中央财经委员会第九次会议研究促进平台经济健康发展等问题。电子商务、平台经济、共享经济等新业态新模式的主力军是民营企业，其中一些企业为获得最大利益，滥用市场支配地位，实施垄断行为。平台企业应以规范、高效的交易服务为立足点，拓展平台经济业务，提升发展空间，同时认真履行国企的社会责任和公共服务职能，打破行业垄断，推动平台经济规范发展，营造公平竞争的市场环境。

（五）推进混合所有制改革

公共资源交易过程涉及各方交易主体，为确保平台的独立运营，避免出现平台企业部分股东参与交易活动而影响平台公信力的问题，平台企业由政府持有全部股权更为合理。对于平台企业的下属企业，根据经营情况，可积极推行混合所有制，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，或者通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国企参与经营，放大国有资本功能，增强平台活力，不断提高公共服务效率和能力。

（六）走向国际化

中国开放的大门只会越开越大。平台企业要提高战略站位，主动开拓国际化市场，找准对接国际市场、服务“一带一路”国家和地区的切入点、融合点和风险点，提升要素资源国际化程度，推进国内国际两个市场、两种资源的互联互通，确保资源要素高效便捷流动。同时，随着国内市场成熟、采购制度不断完善，中国正积极推进加入《政府采购协定》（GPA）进程。加入GPA意味着政府采购市场的开放，不再奉行国货优先、本国企业优先的政策，属于开放范围的政府采购项目，必须按照GPA规则开展采购活动，采购范围进一步扩大，对平台企业推进国际化战略是又一个重要机遇。平台企业要把握机遇，积极推动交易“走出去”，降低贸易壁垒，助力“双循环”新发展格局。

作者：关华滨

作者单位: 广州交易集团有限公司