2015年5月28日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》（以下简称“《监督管理条例》”），自2015年8月1日起施行。《监督管理条例》对综合监管机构与有关行政主管部门的监督管理职责进行了明确的划分。为提高社会各界特别是交易各方主体对公共资源招投标监督管理的认识和理解，笔者就公共资源交易综合监管机构如何依法处理招投标活动中的举报与投诉进行分析与探讨，供大家学习参考。
一、正确理解招投标活动中举报与投诉的区别
《监督管理条例》第6条规定：“综合监督管理机构和有关行政监督部门应当建立和完善社会监督机制，主动接受社会监督。任何单位和个人有权对公共资源招标投标活动中的违法行为进行检举和控告，有监督管理职责的部门应当依法及时处理”。第23条规定：“综合监督管理机构和有关行政监督部门应当建立完善举报受理和投诉处理机制，向社会公布投诉的途径和方式”。《监督管理条例》明确了综合监督管理机构和有关行政监督部门处理招标投标活动中举报与投诉的职责。举报与投诉都是维护合法权益的救济方式。但两者有着不同的特点和程序要求。
（一）概念不同。《监督管理条例》所说的举报是指单位或个人向有监督管理职责的部门检举、揭发公共资源招标投标活动中的违法行为的行为。所说的投诉是指投标人或者其他利害关系人认为在公共资源交易中心进行的招标投标活动不符合法律、法规的规定，要求综合监督管理机构或者有关行政监督部门依法作出处理的行为。
（二）行为的主体不同。投诉人是权益被侵害的投标人或者其他利害关系人（包括招标人）。也就是说必须是自身合法权益受到侵害的投标人或者其他利害关系人才能成为投诉人。如果权益被侵害者非投标人或者其他利害关系人，而是其他个人或组织就招标投标活动中的违法行为向有关部门反映情况，则不能作为投诉处理，而是作为举报处理。因此，举报主体具备的基本条件是“非涉案”，“非涉案”是指作为举报人的组织或者个人与违法行为没有直接联系或利害关系。如果与违法行为有直接联系或利害关系，则不能作为举报处理，应当按投诉程序处理。在现实中由于招投标活动当事人对举报与投诉处理的程序不是很明确，对依法应当采取投诉方式维权的采取了举报方式维权，比较普遍的做法是向纪检监察部门举报。
（三）行为的目的不同。由于举报并不是自身权益受到侵害，行为的目的是为了维护公共利益和公平、正义，一般不需要有明确的诉求和必要的证明材料。而投诉是为了保护自身的权益，因此，应当有明确的诉求和必要的证明材料。投诉不能仅因为投诉人认为招投标活动不符合有关规定，还必须有明确的要求并附必要的证明材料。在这一方面，投诉有别于举报。主要考虑在于：一是综合监督管理机构和有关行政监督部门作出投诉处理决定必须经由法定的调查处理程序，明确的请求和相关证据有利于保证行政效率。二是综合监督管理机构和有关行政监督部门在调查处理投诉的过程中有权责令暂停招投标活动，因此投诉不能空穴来风，更不能捏造事实恶意投诉，必须基于投诉人有相应材料证明的事实。正因为如此，《招标投标法实施条例》第61条第3款规定，捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行的投诉的应当予以驳回。
（四）寻求救济的方式不同。投诉人投诉时应当提交投诉书，通过实名主张权利。《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》（7部委11号令）第7条规定，“投诉书应当包括下列内容：(1)投诉人的名称、地址及有效联系方式； (2)被投诉人的名称、地址及有效联系方式； (3)投诉事项的基本事实； (4)相关请求及主张； (5)有效线索和相关证明材料。 投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章；其他组织或者个人投诉的，投诉书必须由主要负责人或者投诉人本人签字，并附有身份证明复印件”。举报，主要是检举、揭发他人的违法行为，可以实名或匿名通过书面形式、信函、电子邮件、传真、电话、手机短信等方式进行举报，也可以面谈方式举报。
（五）受理程序不同。《监督管理条例》第23条规定：“综合监督管理机构或者有关行政监督部门收到投诉后，应当自收到投诉之日起3日内作出是否受理的决定”。《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》（7部委11号令）第12条规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理：（1）投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；（2）投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；（3）投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；（4）超过投诉时效的；（5）已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据的；（6）投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的”。举报不存在是否受理的规定。
（六）调查及处理的程序不同。一是由于投诉人是权益受侵害的投标人或者其他利害关系人。投诉的违法事实涉及投标人或者其他利害关系人，因此，在案件的调查处理中无法隐藏投诉人的信息，不能适用举报制度的举报人保密规则。投诉人除了要如实反映情况外，还要履行协助对违法行为调查处理的义务。举报尤其是对实名举报受理部门负有对举报人保密的责任和义务。二是对投诉处理有明确时间规定，《监督管理条例》第23条规定，“综合监督管理机构或者有关行政监督部门自受理投诉之日起30日内作出书面处理答复，需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内”。对举报无此规定。三是对投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，行政监督部门应当予以驳回。举报无此规定。四是投诉人对综合监督管理机构或者有关行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。 举报无此规定。
总之，对招投标活动的投诉处理程序法律法规有较为完善的规定，但对招投标活动的举报处理程序缺乏法律法规的规定。笔者提出如下建议：
一是作为举报人举报时应以事实为依据，不得虚构、夸大事实或凭主观臆测。举报内容应满足以下条件：(1)提供被举报人真实姓名（名称）、职务、所属单位，以及直接上级主管单位或部门的准确名称；(2)描述所反映问题的基本事实、状况及已经或可能产生的危害；(3)可供查证的有效线索或证据；(4)书面、传真举报字迹要清楚。（5）鼓励实名举报，并提供有效的联系方式，以备查询和回复意见。对不愿公开自己姓名、单位和住址通讯方式的举报人，应对其身份信息予以保密。
二是举报受理单位可按下列方式及时处理有关举报：（1）属于本部门权限范围的，依法予以受理；（2）属于其他部门管辖的，当场告知举报人有权处理的部门。书面举报且无法告知的，应上报或转交有权部门处理；（3）上级机关、纪检监察机关交办或有关部门转办的举报，依法予以受理并及时协调、反馈有关情况；（4）涉及跨部门、跨地区的，由综合监管机构协调处理；（5）属于招标质疑、异议或投诉等事项，告知举报人按相关程序处理；（6）因举报人对有关法律法规规定误解或认识偏差产生的问题、予以解释或答复；（7）通过信访途径举报有关问题的，按信访举报工作程序办理有关事项；（8）在处理举报时为便于调查取证或防止危害结果的发生、扩大，可视情况采取暂停招投标活动的措施。（9）举报不实或缺乏可供查证线索和证据的，不予支持。
二、公共资源交易综合监督管理机构处理投诉的职责
对进入公共资源交易中心项目招标投标活动监督管理除综合监督管理机构外，发展改革、经济信息、财政、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、商务、国有资产监督管理等有关部门按各自职责分工进行监督管理。为促进行政监督部门之间形成良性制约，保护当事人的合法权益，有效防止行政监督部门之间相互推诿，提高投诉处理效率，避免投诉人多头投诉后出现多头调查处理，既影响招标项目的实施进度，又浪费行政资源。《监督管理条例》第23条规定，综合监督管理机构负责协调、监督处理进入公共资源交易中心项目招标投标活动的投诉。所谓协调、监督就是综合监督管理机构充分发挥综合监督管理职能，对进入公共资源交易中心项目招标投标活动的投诉处理及时与有管辖权行政监督部门沟通调查情况和处理进度，必要时予以协助和配合，引导各有关行政监督部门及时、严谨地完成进入公共资源交易中心项目招标投标活动的投诉处理工作，提高行政效率，更加有效地维护招投标各方主体合法权益，打击招投标活动中的违法行为。
综合监督管理机构负责协调、监督处理进入公共资源交易中心项目招标投标活动的投诉，不能理解为综合监督管理机构只负责协调、监督不直接参与投诉处理。《监督管理条例》第4条第2款规定，“综合监督管理机构协调处理公共资源招标投标活动中的争议和矛盾，依法查处公共资源招标投标活动中的违法行为”。第23条规定，“投标人或者其他利害关系人认为在公共资源交易中心进行的招标投标活动不符合法律、法规规定的，可以向综合监督管理机构或者有关行政监督部门投诉”。依据《监督管理条例》综合监督管理机构受理和处理投诉的主要职责有：一是对在场外进行交易或者规避招标的投诉进行处理；二是对参与招标投标活动的当事人不遵守公共资源交易中心开标、评标现场工作规程的投诉进行处理；三是对招标程序、资格预审公告及文件、招标公告及文件违反法律、法规强制性规定的投诉进行处理；四是对评标委员会及其成员存在违法行为的投诉进行处理；五是对专家库的管理、使用单位及其工作人员的投诉进行处理；六是对串通投标、以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，对于有关行政监督部门需要回避、没有行政监督部门查处或者行政监督部门查处职责交叉的，以及特别重大的违法行为的投诉进行处理。
招投标活动中争议与矛盾的形式和种类会形形色色，法律、法规对调解争议与矛盾的职权划分不可能包罗万象。如果不涉及违法行为而只是对招投标活动中的一般争议与矛盾事项的投诉。综合监督管理机构和有关行政监督部门均有责任进行调解和处理，综合监督管理机构应当发挥协调作用。如果涉及对招投标活动中违法行为的投诉，应当由有管辖权的监督管理部门进行处理。（监督检查处：陈建新）