原标题：做好顶层设计 明确“交易平台”定位
2013年7月16日,广东省公共资源交易中心正式挂牌成立。这是全国第八个省级公共资源交易中心。此前七个已经成立了公共资源交易中心的省份为浙江、四川、云南、江西、湖北、甘肃和青海。虽然名称相似，但各省改革思路不同，纳入公共资源交易的范围和对象也有所差别。
事实上，建设模式多样、性质各异、职能定位不明晰等问题已经制约了公共资源交易平台作用的发挥。比如，有的地方将财政、国土、住建、交通等部门的监管职能移交公共资源交易管理办公室，原监管部门行政管理职责被架空；有的地方违法撤销了集采机构的独立法人资格；有的地方设置“一委一办一中心”，形成新的机构臃肿、政企不分、管采不分……
公共资源交易平台的定位是核心问题。业内专家认为，在现有法律框架下，要继续优化顶层设计，梳理好公共资源交易平台的工作范围，明晰公共资源交易平台的职能和定位，努力探索实现公共资源交易改革政策目标的最佳模式。
“交易平台”应为见证和服务机构
“建设公共资源交易平台的初衷是好的。当前的问题是要建一个什么样的平台？”上海市政府采购中心高级工程师马正红表示，建好公共资源交易平台的首要问题是明确职能定位。只有这样，才能实现公共资源的优化及社会公平的最大化。
2014年2月，广东省清远市政协常委、市财政局副局长邵军在该市政协六届三次会议上建议，尽快编制公共资源交易目录，理顺好公共资源交易平台管理体制、运行机制和监督机制，完全做到“管办分离、分权制衡”，相关主管部门不能既当“运动员”又当“裁判员”。
云南省公共资源交易中心主任杨力对“运动员”或“裁判员”的定位并不赞同。他给《政府采购信息报》记者举了一个例子，“我们相当于运动场的管理员，负责运动场及其设施的管理和维护，为进场各方提供服务，维护赛场次序，并见证比赛过程。比如规定运动员只能在跑道上跑步，踢足球必须在足球场进行。”
据杨力介绍，云南省公共资源交易中心是云南省人民政府所属公益性事业单位，具有独立法人地位，由云南省招标采购局（受省人民政府委托）代管。主要职责是：承担省级公共资源交易的有形市场职责，主要负责工程建设、政府采购、药品集中采购、国有产权交易、矿业权交易等省级公共资源进场交易的综合服务工作；负责制定省级交易中心内部管理制度、业务流程和运行规则并组织实施；负责管理和提供省级公共资源交易设施和场所。
“公共资源交易中心是一个为公共资源交易提供服务的平台，是展示‘阳光政府’形象的窗口，也是惩治和预防腐败体系建设的重要举措，更是推进经济社会又好又快发展的重要环节。”杨力补充道。
“‘制度+手段’是公共资源交易平台建设的保障，要突破小市场的概念，建立全国大市场；改变自成体系的‘孤岛’管理模式，建立信息高速通道；放弃权力观念，确立政府与市场、政府部门间的工作关系。信息化手段无疑是打破壁垒、实现有效渗透的重要手段。”辽宁省盘锦市公共资源交易中心主任齐峰建议，从服务型政府的角度，创建公共资源交易信息化大平台。
是运动员还是裁判员？是见证者还是管理员？是窗口还是服务机构？或者是信息化大平台？业界人士普遍认为，公共资源交易平台应为见证机构、服务平台，不应具有对公共资源交易的行政管理和监督职责。
顶层设计应注重统一规范
业界人士认为，针对公共资源交易体系改革，既要有顶层设计又要有顶层推动。
2007年10月，党的十七大报告在论述完善社会主义市场经济体制时强调，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这是在总结近年来经济体制改革的实践，从完善社会主义市场经济体制出发，对发挥市场配置资源作用提出的新要求。因此，我国部分地方就展开了公共资源市场化配置的探索，希望实现党的十七大报告强调的“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”的目标。
同年，中纪委从“防治腐败”的角度出发，在向党的十七大工作报告中提出将“督促有关部门按照公开、公平、公正原则，加快推进公共资源交易市场建设。”
2013年11月，中共十八届三中全会强调，要建设统一开放、竞争有序的市场体系；国务院机构改革和职能转变方案提出必须处理好政府与市场的关系，要整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台……
中央的这些精神和要求，对于在全国范围内建立和发展公共资源交易体系起到了巨大的推动作用，各地积极探索，大力推进公共资源交易市场建设。但由于缺乏统一指导和部署，各地公共资源交易平台在建设和运行中暴露出一系列问题，严重制约了公共资源市场配置机制的有效运行，亟需采取措施加以解决。
这些问题也同样引起了中央高层领导的重视。有权威人士透露，公共资源交易平台建设已正式列入国家机构改革和职能转变的重要内容，由国家发改委牵头的关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案已经在有关部门和地方征求意见，有望6月底前出台。
业内专家认为，公共资源交易改革能否在全国范围内统一规范开展，取决于公共资源交易平台职能定位的明确。
政府采购与公共资源交易有本质区别
“国土资源、国有产权是公共资源。把政府采购纳入公共资源交易平台，这表明政府采购也是公共资源吗？”上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川对此置疑。事实上，对于近年来各地将政府采购纳入公共资源交易平台的做法，很多公共管理研究专家及法律人士都表示不理解。
2012年出台的《合肥市公共资源交易管理条例（草案）》，将公共资源定义为“本市机关、事业单位和经授权的其他组织拥有、控制或管理的具有专业性、公益性以及其他关系社会公共利益、公共安全的资产、资金和资源。”据此，政府采购办公用品、公务用车等由财政“买单”的行为都属于公共资源交易。
“什么是公共资源？政府采购属于公共资源交易的范畴吗？政府采购是否应纳入公共资源交易平台？”面对如火如荼的公共资源交易平台建设，有关部门首先必须搞清楚这三个问题。
“公共资源”应具备两个条件
一是这些资源不为哪一个个人或企业组织所拥有；二是社会成员可以自由地利用这些资源。
在北京市车道沟小区居委会陈阿姨看来，阳光和空气是公共资源，因为它们自然存在；在大学生小陈看来，机场、体育馆、广场是公共资源，因为大家都有使用权；在出租车司机张师傅看来，出租车经营权也是公共资源，因为大家都权获得经营资格，进而满足大家的需要；“北漂”小王说，土地是最大的公共资源，因为它是所有人赖以生存的物质条件……
百度百科将“公共资源”定义为，是指自然生成或自然存在的资源，能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件。这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。百度百科还收录了“公共资源”经济学上的意义：是指满足以下两个条件的自然资源：一是这些资源不为哪一个个人或企业组织所拥有；二是社会成员可以自由地利用这些资源。这两个条件决定公共资源具备了“竞争性”的特点，但不具备“排他性”的特征。
从目前各界理解来看，“公共资源”包含的内容相当广泛，涉及城市建设、国有土地、矿产资源、国有企业的税后利润等。自然而然，“公共资源交易”就是公共资源之间的买卖行为，具有对象公共性、范围广泛性和交易种类多样性等特点。
多位受访专家表示，公共资源市场化配置要最大限度维护公众利益，坚持社会效益优先，兼顾经济效益，遵循“三公”、利民和诚信原则，不得降低政府公共服务水平，不得损害公共资源的可持续利用。然而，对于政府采购与公共资源的关系，大多数受访人员表示说不清楚。
政府采购不同于公共资源交易
政府采购不是交易，而是为政府部门和社会公众提供正常办公、行政服务所需的货物、工程和服务的一种行为。
《政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
中央财经大学政府管理学院教授徐焕东表示，政府采购的标的物在未成交之前并不具备“公共资源”的特性，而是属于潜在投标人所有，其中一部分用于保障政府机关日常办公所需的货物、工程和服务，也不能归为“公共资源”。将政府采购纳入公共资源交易平台反映出部分人对“政府采购”和“公共资源”存在认识上的误区。
安徽省财政厅政府采购处在2012年4月13日给该省工程治理领导小组办公室递交的《关于改革公共资源交易体制 建立省公共资源交易市场的实施方案（征求意见稿）的意见函》的复函中，阐述了政府采购与公共资源交易的本质区别：“政府采购主要是政府购买行为……不同于国有资产等既有购买又有出售行为的公共资源交易，也不同于资金来源多样化的药品集中采购……公共资源交易市场更多的是利用市场行为配置和优化公共资源，政府采购不仅仅是购买，还要发挥政府采购政策功能，实现经济和社会发展目标……”
“将政府采购与土地使用权和矿业权出让等全部纳入一个平台会出现一个问题：政府财政预算管理如何进行？”财政部科研所副所长白景明对此表示担心。
他举例说，土地使用权的出资方可能是政府，也可能是公司；工程招投标包含了各种类型资金的招投标，矿业权的竞标方也比较丰富；而政府采购完全属于公共预算资金管理的范畴。“这几项工作的管理目标有别，侧重点不同，交易方向甚至完全相反，简单整合必然产生矛盾。”
“政府采购不同于非货币形态的公共资源交易。”徐焕东认为，政府采购使用财政资金不是为卖而买，也不是为买而卖，只是为满足公众利益、政府运转需要而进行的一种典型的、稳定的、常规性的购买活动，并不是通常意义上的以交易和盈利为目的的行为。此外，政府采购是一个复杂的、全面的、完整的行为，有其自身的特点和要求，并非简单的买或者卖，政府采购不同于公共资源的出让。
“从根本上说，政府采购是一种自成一体的购买体系，不同于非货币形态的公共资源交易。何况，政府采购的目的之一是节约财政资金，提高政府采购资金的使用效益，与土地拍卖、矿产资源拍卖追求的目标刚好相反。”徐焕东补充道。
江苏省泰州市财政局政府采购管理处处长张远红对此表示赞同。她认为，首先，政府采购不是交易，而是为政府部门和社会公众提供正常办公、行政服务所需的货物、工程和服务的一种行为；其次，政府采购是国家宏观调控的政策手段，促进实现经济社会持续、健康、协调发展的目标。“抑制腐败是政府采购制度体系完善及规范实践而带来的应有效应。不能片面强调反腐作用，忽视其营造公平的社会氛围和调控经济发展的社会目标。”