聚焦公共资源交易平台建设·专家意见

2014-06-09 21:09:17 来源：中国政府采购报  作者：贾璐 邢晓丹

日前，国家发展改革委发布了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。《征求意见稿》明确了公共资源交易平台的指导思想、基本原则、总体目标以及重点任务。围绕该方案，“该建有形市场还是无形市场”“是否该强制进场交易”“专家库是否有必要区域统一”“是否保持集采机构独立性”等问题引起业内的较大关注，《中国政府采购报》特邀理论专家及业内人士一同进行探讨。

是建有形平台还是无形平台

《中国政府采购报》：《征求意见稿》在“明确平台性质功能”中提出：统一规范的公共资源交易平台是由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，由制度规则、电子化信息系统、运行机制，以及必要场所构成的综合服务系统，为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑的服务平台。同时，提出统一全国公共资源交易项目基本目录。但从欧盟等西方发达国家和地区的经验看，统一市场的形成均是通过建设电子化无形交易平台来推动，而并非建立大一统的交易场所，强制进场交易。各位嘉宾认为，是该建有形市场，还是该建无形市场。

裴育：《征求意见稿》在谈到建立原则时提出“坚持政府主导、市场驱动”，这无疑是正确的，与党的十八届三中全会精神相符合（发挥市场在资本配置中的决定性作用），但方案全文字里行间透着“政府”的影子，如果这样的话，全国统一的公共资源交易平台建好之时可能就是限制市场自由之时。

Z先生：当前，解决公共资源交易中的问题，核心是根据交易对象的特点，明确细化各行业交易规则，简化程序并推进信息公开，而非强调入场交易并施以新的政府管控，平台应服从服务于这一目标，建设成开放的、公开的、有现代政府公共服务理念的平台。

目前各地公共资源交易市场建设中出现了大量问题，特别是按行政区域划分市场与中央建设全国统一开放的市场要求相悖，急需对现行交易市场中的地区封锁和行业保护、违规干预市场主体活动、增编建机构建大楼扩领导职数、肢解各行政监督部门法定职能、乱收费增加企业负担等违法违规问题进行清理整顿，因此方案的重点应是对各地公共资源交易市场建设中的违法违规问题进行清理规范，而最根本的措施就是撤销强制进场交易目录这一市场的围栏。

赵勇：关于公共资源的交易场所，我国经历了“物理整合”（即有形建筑市场的“位移”）和“化学整合”（即工程建设、政府采购、土地及国有资产转让等过程中的交易环节的“萃取”）阶段，交易场所特定的形态是经济社会一定发展阶段以及政府监管思路的体现。无形交易平台是未来的发展方向，届时可完成交易平台的“生态整合”。

羌建新：首先要强调的是，建立统一规范的公共资源交易平台的实质是建立统一规范、互联互通的公共资源交易的“市场”，而非建立某一类特定的统一的公共资源交易的“市场主体”（交易中介机构）。其次，从全国的层次来看，这个交易平台应是一个连结全国范围内各个交易中介机构的各种公共资源交易都能在上面开展的无形的电子化交易系统。当然，从交易中介机构的角度来说，肯定需要有形的交易场所与上述的全国互联的无形电子化交易系统连接。因此，从整体上看，统一规范的公共资源平台实质上是将各个分散的有形交易场所通过互联网连结在一起的电子交易网络系统。

吕汉阳：《征求意见稿》明确“有关部门要按照法定职责分工加强监管”，确实，无论何种改革，都必须在法律框架下进行，改革本身不应违法。同时，《征求意见稿》还透露出分权监管的信号。

此外，《征求意见稿》提出的“整合信息、专家和场所等资源”，体现出物理整合的思路，然而，公共资源交易市场建设，真正的要义是“软件”的整合，即流程优化和提高服务、效率，并最终实现遏制腐败的目的。不过，由于《政府采购法》《招标投标法》《土地管理法》等法律的存在和约束，各类交易行为均需依法执行，而要进行调整，需要立法层面的探索。因此，立法先行是公共资源交易市场建设最重要的根基。否则，在依法行政的背景下，公共资源交易改革难以出现本质的变化。

汪泳：我理解的“必要的场所”有几层含义：一是并非全部进场所，将来更是完全不存在场所的。场所是提供必要功能，但如果能够被替代则意味着不是必要的。随着电子化技术的发展，以及未来交易规则的改进，对场所的要求是逐步弱化直至取消的。例如，目前美国和我国国内的证券交易几乎不存在场所交易，完全是电子化交易。二是这个场所不一定是集中的。各集中采购机构和各代理机构的场所一样是场所。在已有场所的情况下，再重建集中场所是违反反对浪费、厉行节约的有关要求的。

杨志坚：对于交易平台的定位，目前没有法律明确规定，现实中各地成立的公共资源交易中心也没有统一的定论。但交易平台设立的出发点肯定是建立规范公平的公共资源交易市场，平台仅是该市场的表现形式，电子化交易平台应该是目前最可具有实操性的第一步，在此基础上，才有可能在交易规则、交易程序上作进一步的完善。

专家资源是否有必要“大一统”

《中国政府采购报》：《征求意见稿》提到的重点任务中有一项是“整合专家和场所资源”，并提出各省级人民政府应当按照全国统一的评标专家专业分类标准，整合本省专家资源，组建本地区综合评标专家库。省、市两级公共资源交易平台应使用省级综合评标专家库，并通过与国家综合评标专家库联通，实现全国评标专家资源共享。那么，专家资源是否有必要搞“大集中”，在实践中又能行得通吗？

Z先生：试问，如果专家资源要实行区域统一，那么其管理机构设在哪个部门？怎样解决专家日常管理和动态更新问题？

羌建新：各类公共资源交易的交易特性是不同的，因此公共资源交易专家整合应是分类的纵向整合，即在全国范围内将同一类公共资源交易专家库整合到一起；同理，政府采购类专家资源整合也应根据采购分类标准，分别对专家资源进行纵向整合。

赵勇：无论从地域还是专业上看，专家库都存在一个最适宜的集中度。集中度要符合采购评审的实际需要。目前显然是太分散了，但也不能说是越集中越好。专家库也是计划经济向市场经济转型过程中的过渡措施。在采购实践中的评审标的千差万别，而专家库中的专业分类终究是有限的，二者存在不对等。

朱中一：我认为《征求意见稿》的核心是第二部分“基本原则”中提到的“整合信息、专家和场所等资源”。所谓的统一，就是这三个要素的统一。至于法律依据、程序、监管机关等没有实质性的变动。上诉三要素整合是否可行，效果如何，需要通过实践来检验。我个人认为，专家资源比较难于统一。

是否应保持集采机构独立性

《中国政府采购报》：《政府采购法》明确了集中采购机构作为非营利事业法人的独立地位。但《征求意见稿》在工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台的整合方案中，并未对集采机构的这种法定特性进行回应。各位嘉宾如何看待这一问题？

程庆柏：作为中央机关的集中采购机构，全国人大机关采购中心现在还没有面对建立公共资源交易平台这个问题。不过从一个同样也是集中采购机构的角度上去看，我认为，集中采购机构应该是独立的，它的独立性是受法律保护的。

公共资源交易平台只是一个“平台”，可以作为市场中交易的场所，但场所是不能取代一个法定机构的独立性的。

公共资源交易平台更侧重于流程和操作，如果集中采购机构被划进公共资源交易平台从而失去了独立性，那么将会失去集中采购机构原有的政策性功能。

我们应该如何定位集中采购机构？它不是社会中介代理机构，它是政府采购相关法律法规忠实的执行者和捍卫者，集中采购机构应该有职权一体的权利。

孙昭伦：公共资源交易平台的建设，分为整合和建立两个方面，是一个有破有立的过程，在整合中建立，在建立中整合。整合，是围绕公共资源交易平台进行资源的整合，打造公开透明、资源共享的信息化、规范的平台。建立，是理顺整合各种关系前提下的再建立，不是简单的机构改革、机构撤并。建立公共资源交易平台是一个过程，不是简单地建立一个机构，而是法制、体制、机制和资源、手段等全方位的整合、优化。

政府采购有自己的法律体系、工作职能、程序规范和自身运作的规律。政府采购不能被简单地并入公共资源交易平台，在整个资源平台建设中，集中采购机构要保证相对的独立性、财政预算执行的配套性、工作的连续性和队伍的稳定性。

羌建新：《征求意见稿》并未涉及集中采购机构的定位问题，因此，其定位当然要按现行法律规定执行。

G先生：集中采购机构在公共资源交易平台整合过程中，必须保持自己的独立性。因为整合到公共资源交易平台中的各项业务之间有着不同行业特点，也都有着自己的法规依据。

李平：集中采购机构与其他部门设立的类似机构（如建设部门设立的建设工程招标办，国土部门设立的土地交易中心、矿产资源交易中心等）在职能、职责上是有区别的。据我所知，集中采购机构是在政府采购管理部门的监管下，从事政府集中采购项目的代理实施业务，也就是说集中采购机构在项目实施的全过程都要发生具体的操作行为。而其他机构一般是只提供一个平台，而由各部门、单位在这个平台上实现交易。

还有，集中采购机构接受采购人的委托，代理实施集中采购项目，是其法定的职能（《政府采购法》有规定），这也是其他机构所不能比的。

李深河：政府采购与公共资源交易有着本质的区别，集中采购机构一定要保持独立的法人地位。因为集中采购机构在发挥政府采购政策功能、体现国家的政策导向方面的作用，是非常重要的。如果将集中采购机构完全融合到公共资源交易平台中，那么这些重要的作用将丧失。

汪泳：国家以立法的方式，明确规定了集中采购机构是集中采购目录所列项目的实施主体。纳入集中采购目录的采购项目，采购人不能直接进行采购，必须委托集中采购，这是法律的强制委托采购范围，也是我国政府采购为了保证国家和社会公众利益做出的立法目标。

除我国外，几乎所有国家的政府集中采购机构都是行政机关，属于公务员身份。政府集中采购是行政行为，不仅仅是市场行为，其行为目标必须服从于服务于政府宏观政策目标。

张旭东：目前，一些地方在推进公共资源交易平台建设过程中，取消了政府集中采购机构的独立主体地位，将操作平台与集中采购机构主体混同，有些地方改变了集中采购机构的“非营利事业法人”的性质，导致个别市县公共资源交易中心既从事平台管理工作又从事具体代理业务，既代理不收费的集中采购业务，也承接其他收费代理项目，操作和监督管理比较混乱；一些地方改革中，将公共资源交易中心与监督机构同体化运作，或者形成事实上的隶属关系，造成新的“管办不分”。因此，我认为，应当推动公共资源交易平台与交易操作机构分立，依法独立设置政府集中采购机构，并保持其非营利事业法人的性质，正确定位，加强管理。同时，按照相关法律法规规定，公共资源交易业务的行政主管部门与交易平台管理机构应当坚持管办分离，实现机构分设，职能分离。

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