招标投标制度作为国家治理体系的重要组成部分，其核心在于通过市场机制实现公共资源的高效配置。长期以来，我国招标投标领域存在部分权责配置失衡的现象：招标人虽然是项目的发起者和采购主体，在实际操作中却往往退居于招标代理机构和评标委员会之后，导致招标投标活动呈现“程序合规但结果低效”的异化特征。针对这一问题，近年来国家层面密集出台政策文件。2024年5月，国务院办公厅发布的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）明确提出，将“落实招标人主体责任”作为招标投标制度改革的重点任务之一。2025年11月，国家发展和改革委员会等八部门联合印发《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文），详细规定了招标人在标前、招标、开标、评标、定标、履约管理、监督管理等各个环节的具体职责。这体现了我国招标投标制度从偏重“程序合规”向追求“物有所值”转变的政策导向，推动招标人从被动执行程序转向主动履行决策职能，在压实责任的同时赋予其相应的专业决策空间，最终实现“物有所值”的目标。然而，实践中招标人普遍在编制高质量招标文件、甄别投标人履约能力、管理合同履行过程等方面存在能力不足的问题，该问题在一定程度上阻滞了改革预期成效的实现。
招标人承担主体责任能力不足，可能是受“意识淡薄”“培训不足”“监管不力”等因素影响，亦可能是在特定制度约束下长期演化而形成的一种结构性现象。笔者尝试从路径依赖理论视角出发，将招标人能力不足置于制度演化的分析框架中加以考察，阐释其形成的制度逻辑，并据此提出相应的治理建议。
路径依赖的驱动力量与层级结构
路径依赖理论由美国经济学家布莱恩·阿瑟于1980年代率先提出，后经道格拉斯·诺斯引入制度分析领域，用以阐释制度演进中的自我强化与锁定机制。该理论认为，制度的演进存在惯性，一旦进入某一路径，无论是高效还是低效，都会在报酬递增、不完全市场、交易成本与利益集团博弈的共同作用下，产生持续的自我强化效应，最终形成难以突破的路径锁定。
卢西安·比博绍克和马克·罗伊进一步发展了上述理论，提出路径依赖存在结构驱动和规则驱动两种主要的驱动力量。前者侧重于利益集团的博弈，后者则侧重于法律规则体系内在的逻辑强制力。规则驱动的路径依赖，源于法律规则体系的内在逻辑、立法理念与实施惯性。法律规范不仅是静态的文本，更是动态的思维方式、行为准则与实施体系。当主导性的法律规范确立了核心立法理念后，后续的实施细则、监管规则、司法裁判都会依循这一逻辑展开。这种规则体系具有极强的内在一致性与排他性，与原有规则逻辑相悖的新理念、新制度、新举措，会在实施过程中发生异化，最终被原有规则逻辑同化。因此，规则不仅约束行为，更塑造了行动者的认知模式和能力结构。当规则体系长期强调“程序控制”时，行动者就会进化出“程序应对”的能力，从而使“价值判断”的能力逐步退化。
路径依赖还可划分为3个递进层级：第一级路径依赖是“起点敏感”，即初始的制度选择限定了后续演进的轨迹；第二级路径依赖是“能力繁衍”，即由于信息不完备和有限理性，初始的选择在后续时间序列中被不断复制，随着制度持续运行，主体形成了与初始制度适配的知识结构、能力体系与行为模式；第三级路径依赖是“结构性锁定”，即初始制度选择已与整个法律体系、监管体系、利益格局、社会认知深度嵌入，形成了相互支撑、彼此强化的制度网络，系统无法实现自我纠正，最终被长期锁定在低效率的均衡状态。
基于路径依赖的招标人能力不足形成路径分析
结合路径依赖3个层级的分析模型，笔者将招标人承担主体责任能力不足的路径依赖划分为3个层级。
起点敏感：“管控范式”的初始锁定
尽管各国在构建公共项目的招标投标制度时，均重视建立严格的合规、防弊程序，但基于法律起源的不同，受普通法系传统与大陆法系传统影响的国家，在初始的理念导向上存在一定差异：受普通法系传统影响的国家，基础理念是将招标投标视为市场化的合同交易行为，立法更侧重于保障招标人的自主决策权与合同自由，辅以事后的绩效监管与权利救济；而受大陆法系传统影响的国家，基础理念是将公共项目的招标投标视为公共财产的分配行为，立法更侧重于通过刚性的程序规则压缩招标人的自由裁量权，以事前管控防范寻租风险。
我国招标投标制度的建立，受大陆法系传统以及特定时期法治理念的影响。这种“初始设置”构成了第一级路径依赖，塑造了招标人能力的底色。20世纪90年代末至21世纪初，我国在构建招标投标法体系时，正值我国社会主义市场经济体制加速构建时期。立法者在借鉴国际经验时，表现出了一定的选择性倾向：相对于普通法系国家强调的“物有所值”“商业判断”“合同救济”，我国更多地吸纳了大陆法系国家中强调“行政管控”“程序法定”的理念。在当时的背景下，这一倾向与“防止国有资产流失和遏制腐败”的公共采购目标相适应。这种初始的价值选择，形成了一定的起点敏感效应，后续的制度修订、细则出台均限于调整程序细节。
在“管控范式”的立法逻辑下，法律法规对招标公告、资格审查、开标、评标、定标等环节规定了较为详尽、刚性的操作流程。这种设计在特定时期对于规范市场秩序、防范权力寻租具有积极意义，但也在客观上一定程度地压缩了招标人的自主裁量空间。市场主体的专业能力通常是在持续的自主决策、市场博弈与试错纠错中逐步积累的，而当制度安排限制了招标人的自主裁量权，使其在招标过程中面临程序责任严苛而结果责任相对虚置的境况，难以通过专业决策获得相应收益时，招标人培育自身专业能力的内生动力便会受到削弱。这种起点上的制度安排，在特定阶段发挥了规范市场的作用，却也在一定程度上削弱了招标人能力建设的内生动力，构成了路径依赖的初始锁定。
能力繁衍：专业能力建设的空心化
第一级路径依赖限制了招标人能力建设的方向，而第二级路径依赖则进一步解释了为何招标人能力不足的问题在时间推移中不仅未能得到及时修正，反而在制度运行中被程序复制与放大，逐步演变为普遍的“专业能力不足”。
招标是一项高度专业化的工作，完整的招标能力体系涵盖需求调研与论证、市场分析、招标策略设计、招标文件编制、履约管控、全生命周期成本核算等多个维度，需要法律、技术、经济、管理等多学科的专业知识支撑。但在初始制度形成的“程序合规导向”路径下，整个行业的知识供给体系几乎完全围绕程序合规展开，形成了路径偏差，专业的招标能力逐渐成为行业内的稀缺资源。
招标代理机构本应为招标人提供专业的咨询服务，弥补招标人的专业能力短板。但在程序合规导向的制度框架下，加之市场竞争与成本收益考量，部分招标代理机构的职能定位逐渐呈现出从专业咨询向程序中介偏移的倾向。其核心竞争力不再是行业技术洞察、招标策略设计、价值管理能力，而是对程序规则的熟悉程度、招标文件的标准化编制能力、与监管部门的沟通协调能力等。这种知识供给体系的路径偏差，在制度约束与市场竞争压力的共同作用下，形成了“繁衍”效应：初始制度形成的程序合规导向，使得行业知识供给围绕程序合规展开；知识供给的结构性偏差，进一步限制了招标人专业知识的获取渠道，专业能力持续弱化；而招标人能力的弱化，又使其更加依赖程序规则与标准化模板，反过来强化了程序合规导向的路径依赖。在这一正反馈循环中，招标人专业能力不足的短板被不断复制、放大，最终形成了行业性的专业能力空心化。
值得注意的是，在程序合规导向的制度框架下，招标人还可能通过让渡决策权给评标委员会实现合规风险规避。在程序合规导向下，部分招标人认为，只要严格按照评标专家的评审结果确定中标人，即便后续出现招标结果不佳、质价不符等问题，也可将责任归咎于评标委员会，自身无须承担决策责任。这种责任转嫁机制，也使招标人在一定程度上丧失了能力培育的实践场景，进一步加剧了专业能力的弱化。
上述阶段，在初始制度设计形成的程序合规导向框架下，知识供给偏差与激励机制错位相互交织，共同形成了“能力繁衍”的正反馈机制，在一定程度上加剧了招标人专业能力建设的空心化趋势，使路径依赖进入了自我强化的中间阶段。
结构性锁定：外部制度的关联性约束
招标人承担主体责任能力的不足，还受到第三级路径依赖，即结构性锁定效应的影响。这种结构性锁定，既与制度内部的规则惯性有关，也与外部制度环境的关联嵌入存在一定联系，从而在整个制度网络中形成了一定的约束张力。招标投标制度规则并非孤立运行，而是与政府投资管理、公共预算、国家审计、纪检监察、司法裁判等法律体系相互关联。初始“管控优先”的立法逻辑，在一定程度上与公共治理的其他法律体系相互影响，形成了彼此关联、相互支撑的制度网络。
在审计监督和纪检监察方面，我国公共投资领域的审计和纪检监察问责体系在规范财政性资金使用、防范廉政风险方面具有重要价值。程序合规性作为责任认定的重要标准，对于维护招标投标秩序具有积极意义。但在当前问责实践中，程序合规与结果效益之间的平衡机制尚待完善，客观上容易形成一种激励效应：招标人行使自主决策权、落实主体责任时，需要承担相应的合规风险与问责压力；而严格执行法定程序、让渡决策权，则成为相对稳妥的风险规避选择。这种情形下，招标人即便实现了“物有所值”的目标，若存在程序瑕疵也可能面临问责；反之，只要程序合规，即便招标结果偏离实际需求，被问责的概率也相对较低。这在一定程度上对招标人培育专业能力的积极性产生了影响。
在公共预算与投资管理方面，我国现行公共预算管理实行“事前审批、事中控制、事后审计”模式，这一制度设计在防范财政风险、保障资金安全方面具有重要功能。但在推动招标人有效承担主体责任的背景下，预算执行的规范要求与招标投标活动的专业性之间存在一定的衔接空间：招标人在开展全生命周期成本管控、根据市场变化优化招标策略时，可能面临预算调整程序相对复杂、周期较长的现实情况。这在客观上使部分招标人更倾向于在既定预算框架内优先保障程序合规与预算执行安全，而对招标结果实质性优化的投入相对有限。
在司法裁判方面，我国司法系统在处理招标投标纠纷时，会注重审查程序是否符合法定规则，这对维护招标投标法律秩序、保障程序正义具有重要价值。但在推动招标人有效承担主体责任的背景下，司法审查对程序合规的侧重与招标投标活动的专业判断之间，在个案中可能存在一定的衔接偏差：招标人基于专业考量作出的自主决策，可能因形式要件的瑕疵而面临效力风险。这在一定程度上影响了招标人专业决策的积极性，使其在权衡后更倾向于选择严格遵循既定程序规则，以降低潜在的司法认定风险。
综上，在21号文和1358号文等现行制度已明确招标人主体责任的背景下，制度运行中仍存在偏重“程序合规”的路径惯性。对于招标人而言，强化主体责任意味着在程序合规之外还需承担结果责任，短期内可能面临更高的问责风险，而相应的激励保障机制尚待完善。在此背景下，维持现状、依托既有程序规则开展招标活动，往往成为招标人权衡后的现实选择。在上述多重制度因素的交互影响下，招标人容易陷入“低能力—程序依赖—能力进一步退化”的路径依赖循环。
招标人能力提升的治理策略建议
综上所述，招标人承担主体责任能力的不足，并非单纯的个体意愿问题，而是可从“起点敏感—能力繁衍—结构性锁定”三重路径依赖视角加以理解的一种结构性现象。要缓解这一锁定效应，需要针对三重路径依赖的形成机制，推动制度优化与机制创新，从理念范式、能力体系、配套制度、技术支撑4个维度协同发力，逐步促进招标人能力的提升。具体而言，主要包括以下几个方面：
从“管控范式”向“治理范式”的理念优化
针对第一级路径依赖，必须从理念层面优化招标投标制度的价值导向，推动制度从偏重“程序合规”向追求“物有所值”转变。当前，《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》在强化招标人主体责任、推进“物有所值”目标方面，拟作出制度安排。在此背景下，应通过配套规章、规范性文件和操作指引，进一步细化“物有所值”的评判标准，即综合考虑招标需求匹配度、全生命周期成本、技术创新、绿色低碳、产业带动等多重因素。同时，须优化招标文件编制指引，合理设置价格、技术与履约能力的权重配比，并建立履约绩效评价机制，将履约质量与全生命周期成本控制纳入后端考核，形成“评价—反馈—改进”的管理闭环。
构建专业化招标队伍，夯实专业能力
针对第二级能力繁衍的路径依赖，应立足现行政策框架，强化招标人专业能力建设，从组织层面缓解专业能力空心化的问题。21号文已部署开展招标采购专业人员能力评价工作，1358号文明确要求招标人“配备专业人才、打造专业化招标队伍”。应以此为依据，推动招标人内部建立专业化招标岗位序列，将专业能力评价与岗位聘任、绩效考核挂钩；构建系统化的专业培训体系，培训内容从传统的程序合规，拓展至需求论证、市场分析、招标策略设计、合同管理、全生命周期成本核算、绩效评估等全链条专业能力。
推动跨体系协同优化，缓解结构性锁定
要缓解第三级结构性锁定的路径依赖，必须突破局部改革陷阱，推动跨法律体系、跨部门的协同改革，完善激励相容的配套制度，松动招标投标所嵌入的制度网络，为招标人承担主体责任的落实创造更有利的制度环境。第一，完善纪检监察与审计监督问责机制，优化招标投标领域的问责标准，减少招标人对于正常专业决策的问责顾虑，鼓励其积极履行主体责任；优化招标投标领域的审计标准，将招标需求匹配度、全生命周期成本控制、项目绩效目标实现情况、产业政策落实情况等纳入审计范围。第二，完善公共预算与政府投资管理体系，推动预算安排与招标需求、市场行情更紧密衔接，同时在履约管理阶段，依法合规地完善合同变更管理机制，为招标人更好地落实全生命周期管理责任创造条件。第三，推动司法裁判理念的协同调整，通过发布司法解释、指导案例等方式，引导司法机关在审理招标投标纠纷时，强化对交易实质合理性的兼顾审查，为招标人基于专业判断作出的自主决策提供更为明确的司法预期。
完善数字化治理体系，提供技术支撑
以招标投标全流程数字化转型为契机，构建数据驱动的智慧监管与治理体系，为招标人主体责任的落实提供技术支撑。第一，通过数字化技术实现招标投标活动的全程留痕、全程可溯，为监管部门的事中事后监管提供数据支撑，缓解放权之后的监管难题。第二，利用大数据、人工智能技术自动识别需求失真、评标异常等风险信号，通过精准的智能监管，在保障招标人自主决策权的同时有效防范权力滥用与寻租腐败。第三，通过数字化平台，整合市场价格、投标人信用、技术标准等数据，为招标人的需求论证、成本核算等提供智能决策支持，弥补招标人的专业能力短板。
结语
招标人承担主体责任能力的不足，可从既有制度安排演化惯性中获得部分解释。要推动招标人主体责任的有效落实，应客观认识路径依赖的复杂性与渐进性，从理念范式、能力体系、配套制度、技术支撑等方面协同发力，逐步缓解招标人能力建设面临的制度性约束，更好地释放招标人的专业活力，推动我国招标投标制度高质量发展。