☐文/张松伟
《中国招标》期刊有限公司
一段时期以来，我国招投标领域监管治理持续保持高压态势，从严打击串通投标、弄虚作假等违法行为，到集中整治招标代理乱象、规范评标专家履职，再到常态化开展专项督查，监管利剑频频出鞘，市场秩序得到阶段性规范。但一个不容忽视的现实始终摆在行业面前：围串标、量身定制、低价劣质、履约失信等沉疴顽疾仍然比较突出。
究其深层原因，过往治理路径多聚焦于投标人、代理机构、评标专家等下游经营主体，以事后追责、末端惩戒为核心手段，本质是“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理，并没有触达问题产生的核心源头。
本次《招标投标法》（修订草案）从立法层面全面准确理清了招标人在项目立项、标前、标中、标后的一系列主体责任，并作出了明确规定，对全面推动招标人主体责任履行可谓是定盘星。
招投标活动的逻辑起点与权力原点，始终是招标人。采购需求由其提出、竞争规则由其制定、全流程由其组织、履约结果由其最终负责，招标人的主体责任是否落地，才是决定整个市场秩序走向的根本变量。推动招投标治理从末端治理转向源头管控，核心抓手与关键突破口，就在于全面压实招标人的全流程主体责任，从项目发起的源头筑牢合规防线，以权责对等的底层逻辑重构市场治理体系。笔者结合近5年《中国招标》等业内专业媒体披露的典型案例，以多方经营主体博弈为分析视角，对照国际成熟采购制度经验，系统论证本次《招标投标法》（修订草案）从立法层面推动招标人履行主体责任的现实必要性与治理必然性。
乱象溯源，末端治理难以破解的责任缺位困局
回望近5年行业披露的上百起典型违法违规案例，绝大多数问题的表象暴露在末端环节，根源却深埋在源头管理之中。招标人在标前、标中、标后全链条的责任虚化与履职缺位，正是各类乱象滋生蔓延的“总开关”。突出问题表现为3个主要方面。
一是标前规则不公，公平竞争从源头被扭曲
标前阶段是招投标活动的第一道关口，招标文件的公平性、合规性直接决定整个项目的竞争底色，而招标人正是需求论证与规则制定的第一责任人。但在大量案例中，招标人要么主动越界设置隐性壁垒，要么放任需求失控，从源头就破坏了公平博弈的基础，而这些问题往往要等到投诉举报、事后核查才被发现，末端整改的成本早已付出。
2022年，《中国招标》刊发的相关文章提及，某省属能源集团信息化设备采购项目中，招标人未按规定开展需求论证与公平竞争审查，直接在招标文件中写入仅特定品牌具备的技术参数，同时附加“本地设有分公司且具备3年以上服务业绩”的隐性门槛，直接将多数外地优质中小企业排除在竞争之外。项目开标后引发投标人异议与投诉，最终被监管部门责令废标重招，不仅造成项目推进滞后数月，更让国有资金承担了不必要的时间与管理成本。
类似的主动规避招标行为更为隐蔽也更为普遍。2024年，《中国招标》刊发的规避招标相关文章披露，贵州某国有农业企业为绕开法定招标程序，擅自将总投资3400余万元的基建项目肢解为多个不足400万元的子项目，不进场交易、不发布法定公告，直接发包给关联企业。最终该企业被监管部门处以合同金额千分之十的罚款，相关负责人被给予政务处分。
这些案例的共性十分清晰：招标人手握项目发包与规则制定的核心权力，却未承担对应的合规管控责任。要么是对采购需求放任自流，任由业务部门或代理机构设置排他性条款；要么是为了绕开监管，主动突破法定招标边界。公平竞争是招投标制度的核心灵魂，而招标人的源头失守，相当于直接抽走了公平博弈的基石，后续的末端监管再严，也难以弥补源头规则扭曲带来的损失。
二是标中责任缺位，串通博弈的防线中途失守
如果说标前的规则扭曲是“源头不公”，那么标中的监督缺位，则是对违规行为的“中途失守”。开标评标阶段是投标人竞争的核心环节，也是围串标、弄虚作假的高发期，而招标人本应是现场最直接、最主动的监督主体。但在现实中，不少招标人将评标全权委托给专家与代理机构，自身放弃过程管控职责，很多串通行为即便有明显线索，也无人核查制止，只能依靠事后监管追查。
2023年，《中国招标》刊发的山东某国企办公家具采购串通投标案例中，招标人高管提前向意向投标人泄露招标控制价与招标文件初稿，授意招标代理机构配合围标企业调整评审细则，甚至在评标阶段通过暗示引导专家打分，最终帮助特定企业以947万元的报价中标。案发后，相关涉案人员因串通投标罪被移送司法机关追究刑事责任。
更值得警惕的是“消极放任”式的失职，其覆盖面更广、隐蔽性更强。《中国招标》2025年刊发的工程总承包项目专题调研显示，不少项目招标人在开标、评标过程中，即便发现多家投标人存在投标文件IP地址雷同、编制人员交叉、报价异常一致等明显围串标线索，也往往以“评标由专家独立负责”为借口，拒绝启动核查程序，也不向评标委员会提出澄清要求，任由可疑投标文件通过评审。
从博弈视角看，投标人之间的合谋围标，本质是通过合作博弈消解竞价机制，最终损害招标人自身利益。而招标人作为利益受损的直接方，本应是识别、打击围串标最积极的主体，却在诸多案例中选择“睁一只眼闭一只眼”。其背后或是存在利益输送，或是抱有“多一事不如少一事”的懒政心态，最终让串通行为突破了最关键的一道过程防线，只能依靠末端执法被动查处。
三是标后履约验收弱化，给违法违规行为打开方便之门
“重招标、轻履约”是行业长期存在的沉疴，而这一问题的核心责任主体，依然是招标人。招投标的最终目的是交付合格的工程、产品与服务，标后履约是实现招标采购价值的闭环，而招标人正是履约验收的责任主体。过往治理多关注招标流程的合规性，对履约环节的管控相对薄弱，很多低价劣质、偷工减料的问题，要等到工程出了故障、质量出了事故才被暴露，损失往往已经无法挽回。
《中国招标》近5年持续追踪的低价中标履约风险案例显示，某些政府投资与国企项目中，招标人只关注招标流程是否走完、程序是否合规，却对中标后的合同履约、质量管控、验收考核漠不关心。部分低价中标的供应商为转嫁成本，在施工或供货中偷工减料、以次充好，导致工程出现质量隐患、设备故障频发。由于招标阶段未设置完善的履约约束条款，履约过程中又未开展动态管控，招标人在出现问题后往往面临维权难、索赔成本高的困境，最终造成国有资产的实质性损失。
很多项目招标看起来程序完美，全程留痕，但最后交付的产品或工程大打折扣，本质上是招标人把“走流程”当成了最终目的，忘记了采购的初衷是买到合格的产品和服务。招标人标后履约管控责任的悬空，让招投标的博弈闭环出现了致命断裂，投标人的投机行为失去了最终的制衡，而末端的事后追责，终究难以弥补已形成的资金损失与质量隐患。
压实招标人主体责任，招投标乱象治理的源头支点
招投标市场的本质，是一个由招标人、投标人、招标代理、评标专家、电子交易平台等主体共同构成的多方不完全信息博弈场。各方利益诉求不同，策略选择相互影响，而招标人始终处于整个博弈结构的核心支点位置。过往末端治理之所以成效有限，正是因为没有抓住这个核心博弈主体，无法从根本上改变博弈的均衡方向。
首先，在招标人与投标人的供需博弈中，招标人是遏制投机的核心力量。投标人以利润最大化为目标，天然存在通过弄虚作假、低价抢标、围标串标等方式获取超额收益的动机，且掌握自身成本、实力的私有信息，与招标人形成显著的信息不对称。如果招标人主动履行主体责任，通过严格的资格审查、科学的评分体系、严密的履约约束，就能有效提升投标人的违规成本，对冲其投机倾向，推动博弈向“优质优价、公平竞争”的均衡方向发展。反之，若招标人责任缺位，投标人的违规收益远高于违规成本，市场就会陷入“劣币驱逐良币”的恶性循环——守规矩的企业拼不过敢钻空子的企业，最终整个行业的生态持续恶化。仅靠末端处罚投标人，无法改变其投机的内在动因，也就难以跳出屡禁不止的怪圈。
其次，在委托代理博弈链条中，招标人是风险管控的源头关口。招标人委托代理机构提供专业服务，委托评标专家开展独立评审，这两层委托关系天然存在道德风险：代理机构为了长期合作，可能迎合招标人的违规要求，也可能私下与投标人勾兑；评标专家受限于专业能力或利益诱惑，可能出现打分不公、偏袒特定投标人的问题。而招标人作为委托方，是唯一有权对代理机构、评标专家进行事前约束、事中监督、事后追责的主体。从招标文件的审核把关，到评标过程的现场监督，再到代理服务的履约评价，招标人的管控直接决定了委托代理链条的合规性。一旦招标人“一托了之”，把所有工作甩给代理和专家，委托代理的风险就会快速传导至整个招标流程。过往整治代理机构、专家的举措，都是针对代理人的末端约束，只有激活招标人的委托管理责任，才能从源头管住委托代理风险。
最后，在经营主体与监管部门的监督博弈中，招标人的前端防控是监管的有效补充。行政监管受限于执法力量、监管半径，更多侧重于事后查处和被动纠错，难以对海量项目实现全流程、穿透式的实时监管，这也是末端治理的天然局限。而招标人贯穿项目从需求提出到履约验收的全周期，具备源头治理、过程纠错的天然优势。招标人在标前环节修正一个违规条款，成本几乎为零，且不会造成项目延误等次生损失。可以说，监管是市场秩序的兜底防线，而招标人的主体责任则是第一道防线，第一道防线筑牢了，监管的压力才能真正降下来，治理的效能才能提上去。
推动招标人履行主体责任是国际通行做法
推动招标人履行主体责任，推动治理重心向源头前移，并非国内独有的改革方向，而是全球成熟市场经济体与多边金融机构采购制度的普遍共识，其背后是“权责对等”的普适治理逻辑。纵观美国、英国、日本等发达国家及世行、亚行的采购制度设计，无不将采购人（招标人）作为整个采购体系的责任核心，以源头管控替代单纯的末端惩戒。
美国联邦政府采购体系中，《联邦采购条例》明确规定，采购官员作为招标人代表，对采购全过程的合法性、资金使用效益承担终身责任。从需求论证、招标文件编制，到评标监督、合同履约验收，采购官员拥有主导权，也承担对应的全部责任。联邦审计署、司法部仅开展事后监督与追责，一旦发现量身定制、串通投标等违规行为，首先追责采购单位负责人与采购官员。与此同时，美国建立了完善的供应商抗议机制，供应商可对招标文件、评标结果提出异议，倒逼招标人主动规范流程，在供需博弈中形成了有效的双向制衡，从源头减少违规行为的发生。
英国的公共采购制度同样将采购人置于责任核心。英国《公共合同条例》（已被2023年《公共采购法》替代）制定了清晰的采购人主体责任清单，要求采购人在招标前必须完成充分的市场调研、需求论证与公平竞争自查，评标过程中采购人全程参与监督，有权对异常低价、可疑投标启动核查程序，标后的履约验收与绩效评价也由采购人独立负责。
日本的政府采购监管体系中，虽然设立了独立的政府采购审议委员会处理供应商申诉，但法规始终明确采购机构是第一责任主体。采购机构必须事前自查招标文件是否存在地域、所有制等歧视性壁垒，事中留存完整的采购过程记录，事后开展履约绩效评价。一旦出现歧视性招标等违规行为，优先责令采购机构整改，并由其承担对供应商的赔偿责任。这种制度设计，将合规管控的重心放在采购机构的源头自查，而非单纯依靠监管机构的事后查处。
在多边开发银行领域，世界银行（简称世行）、亚洲开发银行（简称亚行）的采购规则均确立了“借款人首要责任”原则。世行、亚行的贷款项目中，作为招标人的借款人对采购流程合规性、合同履约效果承担全部首要责任，银行仅实施事前审查与事后复核，不替代借款人开展日常管控。招标文件编制、投标人资格审查、异常报价研判、履约管理等核心工作，全部由借款人负责。若因招标人违规操作导致采购失误，银行有权停止贷款拨付、不予相关费用报销。2026年亚行更新的新版采购规则，进一步强化了借款人的全生命周期管控义务，推动采购从“程序合规”向“物有所值”转变，本质也是进一步夯实源头治理的责任基础。
纵观全球主流采购制度，其底层逻辑高度一致：谁拥有采购决策权，谁就承担对应的管理责任；谁是项目的最终受益者，谁就守好风险防控的第一道关。这种以采购人主体责任为核心的源头治理模式，既是对市场博弈规律的顺应，也是经过长期实践验证的有效治理路径。
压实招标人主体责任的四重核心价值维度
近年来，我国招投标领域的治理思路正在发生深刻转变，从过去侧重打击投标人违规、强化外部监管的末端治理，逐步转向锚定招标人核心、压实主体责任的源头治理。2024年，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》，明确提出要落实招标人主体责任，健全招标人内控制度。2025年，国家发展改革委等八部委联合出台《招标人主体责任履行指引》，系统梳理了招标人在标前、标中、标后全流程的法定责任，为招标人履职提供了清晰的行动指南。本次《招标投标法》（修订草案）从立法层面确认了近几年我国招投标领域的理论实践探索成果和政策成果，标志着源头治理已经成为行业治理的核心方向，而落实招标人主体责任，正是这场治理转型的关键所在，其必要性体现在4个核心维度。
第一，落实招标人主体责任，是维护市场公平竞争的根本举措。公平竞争是招投标制度的灵魂，而招标人作为竞争规则的制定者，其履职规范程度直接决定了竞争的公平性。过往末端治理只能纠正单个违规项目，却无法从源头消除规则不公的土壤。只有招标人切实履行需求论证、公平竞争审查、异议处理等责任，才能从源头消除隐性壁垒、歧视性条款，让各类经营主体站在同一起跑线上公平竞争，真正发挥招投标优化资源配置的制度功能。
第二，落实招标人主体责任，是守护公共资金安全的关键防线。政府投资与国有资金项目中，招标人是公共资金的直接使用者，承担着投资效益与工程质量的终身责任。当前不少项目存在“重低价、轻质量”“重流程、轻实效”的问题，末端的追责处罚往往是事后补救，难以挽回已经造成的资金损失。通过压实主体责任，推动招标人建立全生命周期的采购理念，从关注单一报价转向关注全周期成本与质量，才能在事前、事中就建立起风险防控机制，有效防范低价劣质、履约失信带来的资金损失，实现公共资金“物有所值”的采购目标。
第三，落实招标人主体责任，是优化营商环境的重要抓手。招投标领域是营商环境的重要窗口，隐性壁垒多、办事不透明、人为干预多，是经营主体反映强烈的痛点问题。过往治理多是查处个案，难以形成稳定可预期的制度环境。招标人主动规范履职，公开透明发布信息，公平公正组织招标，及时高效回应异议，能够有效降低经营主体的制度性交易成本，稳定企业参与竞争的预期。尤其是对于中小企业、外地企业而言，一个履职规范的招标人，意味着更公平的机会、更可预期的结果，这本身就是最好的营商环境。
第四，落实招标人主体责任，是完善招投标治理体系的核心路径。构建现代化的招投标治理体系，不能仅靠监管部门的“单打独斗”，必须形成多方协同的治理格局。压实招标人主体责任，就是要激活招标人的内生合规动力，构建“招标人自我管控为第一道防线、行政司法监管为兜底防线”的双层治理架构，实现源头防控、过程管控、事后追责的全链条闭环，从根本上提升治理效能，推动治理能力与治理水平的全面提升。
从末端治理转向源头治理，是我国招投标领域治理思路的一次深刻升级，也是破解行业沉疴、实现高质量发展的必由之路，转变的不仅是治理方式，更是整个行业的治理逻辑。