■ 焦洪宝

政府采购制度是财政支出管理的重要制度安排，也是国家宏观调控和政策目标落地的关键载体。自2003年施行以来，政府采购法已走过20余年。在此期间，政府采购在规范财政支出、节约财政资金等方面发挥了重要作用。但随着市场环境的深刻变化和实践经验的持续积累，以“公开招标为主、严格控制采购人自由裁量权”为特征的程序管控模式，日益暴露出与高质量发展要求不相适应的问题。此次十四届全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）在立法宗旨中增加“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”的内容，体现了此次法律修改的深层逻辑，即从“规范财政支出”的程序合规向“保护公平竞争”的结果绩效全面转型。

从程序合规为主到关注全过程绩效

现行政府采购法呈现出很强的程序导向特征，特别注重采购方式和程序的合规。比如，在严格规范采购人行为、确保资金支出程序合规的背景下，将公开招标确定为法定的主要采购方式，且达到一定金额的项目必须采用公开招标；对非招标方式设置了严格的适用条件和审批流程。这种制度设计虽然有其历史合理性，但在一定程度上冲淡了政府采购的根本目标，即实现合同目的与“物有所值”。

修订草案多处条款强调，要保障各类经营主体平等参与政府采购活动，并加强预算、需求、采购、履约、验收等环节的全过程绩效管理。这显示此次修订方向是构建起以讲求绩效为根本遵循、以实现绩效目标为最终导向的完整管理体系。这意味着采购活动是否合规，不再仅仅看程序是否合法，更要看是否实现了预定的绩效目标。只要采购方式选择适当，能够在具体采购领域形成公平有序的竞争态势，得出符合财政资金使用诉求及社会经济政策目标的采购结果，就应得到尊重。这不再是“一刀切”的程序管控逻辑，而是以结果为导向的绩效评价逻辑。在采购实施环节之外，修订草案增加了专章明确政府采购前期准备的工作要求，提出采购人需开展市场调查、编制采购实施计划，从源头管控采购质量。同时，修订草案强化了政府采购合同管理的内容，对采购合同不得变更采购文件和投标、响应文件中已确定的事项范围作出明确约定，强化了采购实施环节竞争成交结果的约束力。

采购方式适用上打破“招标至上”的程式逻辑

修订草案对采购方式体系的改革是极具标志性的变化之一。现行政府采购法明确“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，修订草案则不再强调招标的优先地位，重点强调公开竞争，且不降低竞争程度和公开程度。由于招标方式不允许议标，采购人在对通过采购拟实现的功能与技术方案尚无清晰认知的情况下，缺乏明确的技术规格要求。此时，若要求供应商一次性报价，则难以实现采购目标，往往会导致高价中标或低价劣质问题频发。修订草案要求在市场竞争充分且能够确定采购标的详细规格和具体要求的情况下应当采取招标方式，清晰指出招标的适用条件，解决了上述难题。同时，修订草案将竞争性谈判的适用情形进一步扩展，明确技术复杂的项目、需要供应商参与确定解决方案的项目均可采用竞争性谈判方式，使供应商可以在形成采购所需最终解决方案的关键工作中开展实质性竞争。

这一改革的法理逻辑在于：并非公开招标一定会形成更好的竞争，其他采购方式可能更有利于兼顾竞争与社会交易总成本。对于一些技术复杂、需求难以一次说清的项目（如大型装备、信息化系统建设、设计咨询服务等），公开招标的刚性程序反而可能抑制有效竞争。值得特别关注的是，修订草案在破除招标法定优先地位的同时，并非简单弱化招标程序，而是对招标等采购方式的程序要求作出了更为精细化的规定。比如，明确采购人应当合理设定等标期、响应期，强化评审委员会组建和评审程序的法律约束等。这种“放开方式选择、强化程序规范”的制度设计，本质上是以更适配的竞争规则取代“招标至上”的程式，使每一种采购方式都能在其最适宜的场景中发挥促进公平竞争的功能。

筑牢评审环节的公正防线

评审环节是政府采购实现公平竞争的关键节点，评审专家的专业性与独立性是竞争结果公正性的关键保障。修订草案在这方面着墨甚多，如明确采购人不得非法干预评审活动；评审委员会成员应当按照客观、公正、审慎的原则进行独立评审，并对个人评审意见承担法律责任。在法律责任方面，修订草案明确规定了评审专家未按照采购文件规定评审、与供应商存在利害关系而未依法回避、与其他政府采购当事人恶意串通等违法行为的法律责任，包括罚款、一定期限内直至终身禁止参加政府采购评审活动等。

这一制度设计的竞争逻辑在于：评审专家的独立性与专业性，是确保所有供应商在评审环节获得公平对待的制度保障。通过强化评审专家的法律责任，可以有效遏制评审过程中的寻租行为和不当干预，使竞争结果真正反映供应商的实力与方案的优劣，而非裙带关系或利益输送。

保障各类经营主体平等参与

公平竞争的市场环境，首先要求所有潜在供应商都有平等参与竞争的机会。修订草案明确，国家保障各类经营主体平等参与政府采购活动。任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制或者阻挠供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。在操作层面，修订草案进一步提高了透明度，明确政府采购活动应当通过公告形式公开邀请不特定供应商参与竞争，实现从采购意向、采购过程、采购结果到验收结果的全过程信息公开。同时，修订草案以负面清单方式取代正面列举供应商资格条件，简化准入形式要求，并规定采购人应当依法及时支付合同款项，切实减轻经营主体负担。修订草案还新增条款来治理低价无序竞争，完善争议处理机制，从多维度保障竞争的公平性与有序性。

公平竞争的市场环境，既需要正向的竞争激励机制，也需要有效的失信惩戒机制。修订草案新增规定：采购人有证据证明供应商在参加采购活动前3年内，在履行与其签订的政府采购合同中发生过重大违约的，可以拒绝其参加本次采购活动。这一制度使采购人有权将有过重大违约记录的供应商排除在竞争之外，为采购人全面实施供应商黑名单制度提供了制度保障。以负面清单取代正面列举、以重大违约记录作为准入限制依据，体现了“宽进严管”的治理思路，即降低准入门槛以扩大竞争参与，强化信用约束以净化竞争环境。这一设计既保障了更多供应商有机会参与竞争，又有效遏制了不正当竞争行为，使政府采购市场的竞争更加有序、公平。

综上所述，从“规范支出”到“保护竞争”，此次政府采购法修订不是简单的条文调整，而是一次深刻的制度范式转换。修订草案破除了“公开招标为主”的程序崇拜，建立了“需求导向”的采购方式选择机制，并在放开方式选择的同时强化了程序规范，使每一种采购方式都能以更适配的规则促进公平竞争。修订草案通过强化评审专家责任、保障各类经营主体平等参与、以负面清单和信用惩戒净化竞争环境等制度设计，全方位落实了公平竞争的原则要求。这些变革共同指向一个根本命题：政府采购法正在从一部以规范财政支出为核心的程序法，转向一部以保护公平竞争、实现“物有所值”为目标的竞争法治规范。正如修订草案在立法宗旨中新增的“推动构建全国统一大市场”所昭示的，政府采购不再是封闭的财政管理工具，而是开放的市场竞争场域。这既是政府采购法实施20余年实践经验的理性总结，也是迈向高质量发展阶段的必然选择。

（作者单位：天津外国语大学）