案件来源

一审：长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初232号

二审：湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行终715号

案件经过与法院观点

案涉项目为“长沙县公办中小学（幼儿园）直饮水服务采购定点项目”，采购人为长沙县教育后勤服务中心，代理机构为湖南某工程咨询有限公司。

2018年12月11日，案涉项目进行公开招标，采购产品包括“直饮水设备”，同时招标文件中载明“投标产品应具有CCC认证或CQC认证”（CQC，即China Quality Certification Centre，中国质量认证中心）。

2019年1月2日，长沙某环境科技有限公司（简称长沙C公司）、湖南某净水科技有限公司（简称湖南D公司）、湖南某水务有限公司（简称湖南E公司）、湖南某实业有限公司（简称湖南F公司）及长沙市某直饮水工程设备有限公司等21家公司参与了案涉项目的投标。其中，长沙C公司的投标产品包括广东某节能设备有限公司生产的“商用开水器”，长沙C公司在投标文件中提交了该“商用开水器”产品的CQC证书。

2019年1月4日，案涉项目发布中标公告，长沙C公司、湖南D公司及湖南E公司3家公司中标。

2019年1月7日，湖南F公司不服中标结果，向采购代理机构提出质疑，但未获支持。

湖南F公司不服质疑答复，向长沙县财政局提起投诉。投诉事项包括“中标企业长沙C公司的被投诉产品无强制性产品认证，不得上市销售，应认定中标无效”。

对前述投诉事项，长沙县财政局调查后认为，案涉项目招标文件要求投标产品有强制性产品认证或CQC产品认证，意指所投产品属于强制性产品认证范围的，应予提供强制性产品认证，其他所投产品经CQC产品认证能满足招标文件要求即可。依据《中华人民共和国认证认可条例》（国务院令第390号，简称《认证认可条例》）、《强制性产品认证管理规定》（国家质量监督检验检疫总局令第117号，简称117号令）、《实施强制性产品认证的产品目录》、《强制性产品认证目录描述与界定表》的规定，额定电压在250伏特以内的冷热饮水机属于国家强制性认证产品目录内产品。案涉项目中，长沙C公司的被投诉产品具有净水功能，额定电压在250伏特以下，应具有强制性产品认证。因此，湖南F公司的投诉事项成立。结合其他部分成立的投诉事实，长沙县财政局作出《政府采购投诉处理决定书》，认定案涉项目中标结果无效，责令重新开展采购活动。

长沙C公司不服，向法院提起行政诉讼。一审法院长沙铁路运输法院认为，《强制性产品认证目录描述与界定表》中对冷热饮水机的产品种类作出界定，包括：1.额定电压不超过250伏特；2.将桶装、管道中或其他水源提供的饮用水直接加热或冷却到适宜温度供使用者直接饮用的器具。而根据国内贸易行业标准《商用电开水器》（SB/T 10460-2008），商用电开水器符合前述“冷热饮水机”适用范围的产品，应当执行强制性标准，即强制性产品认证。本案中，根据长沙C公司在投标文件中提交的相关材料，其投标产品即被投诉产品亦符合《强制性产品认证目录描述与界定表》中“冷热饮水机”适用范围的描述。而CQC产品认证证书只能证明被投诉产品符合“商用开水器”适用范围时通过认证，但无法证明被投诉产品在案涉直饮水采购项目中，符合“冷热饮水器”适用范围时无需强制性产品认证。因此，长沙县财政局认为长沙C公司被投诉产品具有净水功能，额定电压在250伏特以下，符合“冷热饮水机”适用范围的描述，应具有强制性产品认证，据此认定湖南F公司有关投诉事项成立，并无不当。据此，一审法院判决驳回了长沙C公司的诉讼请求。

长沙C公司不服，向湖南省长沙市中级人民法院提出上诉，但未获得支持。

要点分析

关于政府采购活动中涉及投标产品强制性产品认证时应如何处理，笔者观点如下。

强制性产品认证其法律性质仍属认证，系在国家要求情况下对相关产品性能和质量的第三方确认，而非行政许可

强制性产品认证，其法源系作为行政法规的《认证认可条例》。《认证认可条例》第二条第一款规定，“本条例所称认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动”；第二十八条第一款规定，“国家对必须经过认证的产品，统一产品目录，统一技术规范的强制性要求、标准和合格评定程序，统一标志，统一收费标准”。同时，117号令第二条明确，强制性产品认证的目的是保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境。

行政许可的法源则是《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）。《行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”；第十二条第四项规定，“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。

根据上述规定，行政许可主要解决的是从事特定活动的资格问题，而强制性产品认证主要解决的则是特定产品使用的安全问题。故强制性产品认证在法律性质上仍然属于认证范畴，即为了实现保障目的，由第三方机构对相关产品是否符合国家强制性要求而进行的评定活动。因此，虽然强制性产品认证与行政许可在法律效果上存在一定的近似性（即在未获得认证的情况下，相关产品的出厂、销售、进口或者在经营性活动中的使用是被禁止的，并且在违规使用的情况下将会遭受行政处罚），但行为主体（行政许可的实施主体系国家行政机关，产品认证的实施主体系第三方认证机构）、监管主体（行政许可的实施主体与监管主体相同，产品认证的实施主体与监管主体不同）、法律关系与责任承担上的明确差异，导致强制性产品认证的法律性质与行政许可具有显著区别。

综上，在政府采购中，不应将强制性产品认证视为行政许可，也不应比照行政许可的规范要求进行适用。

强制性产品认证事关产品的性能及质量，针对的是产品本身而非供应商，故不应作为政府采购中供应商的资格条件，但可作为实质性要求

有观点认为，《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第二十二条规定了供应商参加政府采购活动的资格条件，其中，第六项为“兜底条款”，要求供应商具备法律、行政法规规定的其他条件。因此，在《认证认可条例》明确规定了强制性产品认证制度的情况下，若供应商所投产品属于强制性认证产品，则该产品取得相应认证证书，应属被认定为供应商的资格条件。笔者认为此观点值得商榷。

首先，从《政府采购法》第二十二条第一项至第五项所规定的内容来看，无论是民事责任能力、财务会计制度、专业技术能力、纳税社保情况还是诚信经营记录，所指向的均为供应商主体自身，旨在判断供应商是否具备相应主体资格与履约能力。根据立法的统一性原则，《政府采购法》第二十二条第六项的“兜底条款”所列明的“法律、行政法规规定的其他条件”，也应当与第一项至第五项的标准一致，即应理解为“法律、行政法规所规定的供应商应当具备的其他条件”，如法律、行政法规所设定的供应商生产经营投标产品所应当获得的行政许可。

但如前所述，强制性产品认证是由第三方机构对相关产品是否符合国家强制性要求而进行的评定活动。该认证聚焦产品本身的性能及质量，判定的是产品本身是否符合统一技术规范的强制性要求，核心目的是保障产品使用安全。故强制性产品认证并非行政许可，也不涉及供应商（包括产品制造商、代理商、经销商）本身的生产资质和生产能力。由此可见，强制性产品认证无法纳入《政府采购法》第二十二条所规定的供应商资格条件范畴。

其次，从政府采购需求管理的角度来看，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第六条第一款对采购需求作出界定，采购需求是指“采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求”；第七条规定，“采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准”。

如前所述，强制性产品认证是要求投标产品应当在性能与质量方面满足国家统一的强制性要求。此类要求既可能体现于国家标准，也可能体现于行业标准或其他国家技术规范中，在性质上均属于强制性要求。因此，从条文释义与法理理解层面看，强制性产品认证更加贴近技术要求的概念范畴，也更加符合采购需求的内涵与表述。

综上可见，我国政府采购立法并未考虑将投标产品相关认证纳入供应商的资格条件，而是将其归入产品技术要求予以规范。因此，在政府采购活动中，强制性产品认证不应作为供应商资格条件，但在采购文件明确列出的前提下，可将其作为实质性要求，并通过符合性审查予以认定。

在采购文件未将强制性产品认证证书作为实质性要求的情况下，不应将取得该证书默认为实质性要求，相关要求可在履约验收环节予以管理

既然强制性产品认证不能作为供应商的资格条件，而可以作为实质性要求，有观点提出：鉴于其强制性特征，即便采购文件未将其列为实质性要求，也应默认其为实质性要求——即在投标时未获得相应认证证书的供应商，其投标应作无效处理。对此观点，笔者持审慎态度。

与一般的商品买卖相比，政府采购活动具有一定特殊性。从采购活动各阶段行为的法律性质分析，采购人发布招标（采购）公告及招标（采购）文件属于要约邀请，供应商提交文件进行投标（响应）属于要约，而采购人确定中标（成交）供应商并发出中标（成交）通知书属于承诺。故在中标（成交）结果确定前，哪家供应商能够最终成交并不确定，亦无法律上的保障。同时，实践中不少采购项目会根据项目特点对产品提出特定技术要求，需要制造商定制生产或对现有产品进行改进。供应商往往会在中标（成交）后才会基于中标（成交）的事实组织产品的生产或者采购。换言之，在中标（成交）结果确定前，采购人拟采购的产品可能尚未实际生产、定型或批量生产。

根据117号令，认证机构需在产品实际生产之后，方可对产品的样品进行型式试验以及对工厂进行检查，并在此基础上出具认证证书。同时，强制性产品认证并非免费，委托人须按规定向认证机构缴纳费用。目前，依据认证产品的类型不同，认证费用为数万元人民币不等。

如上所述，如果在采购文件没有要求的情况下，默认将采购产品获得强制性产品认证作为实质性要求，无异于要求所有的潜在供应商在尚不确定自己能够中标（成交）时，即先行完成符合采购文件要求的产品的生产制造和认证，并为此投入较高成本。该做法会明显增加潜在供应商的负担，进而显著降低其参与政府采购项目的积极性，且无法真正起到保障产品质量与性能的作用。投标产品是否满足招标文件技术指标，与其是否取得强制性产品认证并无直接对应关系。对资金充沛的大企业而言，提前进行产品生产与认证或许负担不大，但对成本较为敏感的中小微企业，投标成本的上升会使其陷入是否参与投标的抉择困境，进而影响政府采购的竞争性。

不将采购产品获得强制性产品认证默认为实质性要求，是否会影响采购效果或者采购质量呢？答案是否定的。

首先，强制性产品认证仅针对样品型式试验与工厂检查，并不具有固定产品质量的证明力，相应的产品质量要求仍然需要通过产品使用中的售后保障予以落实。其次，根据《认证认可条例》及117号令，对违反强制性产品认证要求的行为，认证认可监督管理部门有相应的监督管理权以及行政处罚权。最后，也是最重要的，列入强制性产品认证目录的产品，在交货时即已构成出厂或销售行为，此时其依法必须取得认证，这也是法律法规的强制性要求。因此，在政府采购的履约验收阶段，无论采购文件是否载明、采购合同是否约定，采购人均可以要求供应商提供强制性产品认证证书；供应商无法提供的，采购人可不予通过验收并依法追究其法律责任。