在全国统一大市场建设与高质量发展背景下，招标投标制度作为公共资源配置与市场竞争调节的核心工具，承载着落实科技创新、绿色低碳、中小企业发展等国家重大政策目标的重要功能。招标人作为招标投标活动的发起方、决策方与责任方，其主体责任履行质量直接关系到政策的落地成效。国有企业应在准确把握招标人主体责任内涵与实践要求的基础上，深入探索主体责任与国家政策目标深度融合的理论逻辑、实施路径与保障机制，持续推动产业链供应链高质量发展。
招标人主体责任的内涵
国家发展和改革委员会等八部门印发的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）强调，招标人对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任，并从招标投标全周期管理角度出发，围绕标前工作、招标和投标、组织开标和评标、定标、履约管理、监督管理等6个重点环节，逐项明确招标人履行主体责任的方式与要求，形成权责清晰、层层支撑的责任体系。
决策责任
决策责任是招标人主体责任的核心，贯穿招标投标全流程关键节点。
1.标前工作
招标人应依法确定是否需要开展招标活动：依法必须进行招标的项目应招尽招，确属例外情形的须履行审批核准程序；非依法必须进行招标的项目，应综合考虑招标的成本、效率与效益，科学选择采购方式。同时，须明确招标需求、策划招标方案，包括招标工作进度安排、标段划分、技术与商务要求、招标绩效评价、内部监管机制等事项；确定招标组织形式，如是否需要采用框架协议招标、集中招标；确定是否需要定期发布招标计划，提前公示招标文件。
2.招标和投标
招标人应规范编制招标文件，明确项目技术要求、资格审查标准、投标报价要求、异常投标情形、评标标准、定标方式，以及拟签订合同的主要条款、供应商考评内容等事项；科学选择评标方法，包括合理设定综合评估法价格权重、明确“可能低于成本或者影响履约的异常低价投标”的判断标准等；确定是否需要选择招标代理机构并完成委托。
3.开标、评标和定标
招标人应选派符合规定的招标人代表。招标人代表应为熟悉项目情况、掌握招标投标法律法规、能够熟练运用电子评标工具，且与投标人无利害关系的人员。在评标委员会推荐的中标候选人范围内，招标人依据法律法规及招标文件规定的定标要素与优先顺序，自主确定中标人。
管理责任
管理责任是决策落地的基础保障，招标人应聚焦专业化、数字化、规范化管理能力建设。
1.专业化管理
招标人应加强对招标人员的培养、考核、激励、监督，打造专业化招标队伍；规范内设机构管理，不得以内设机构、临时机构的名义对外开展招标活动；开展评标专家履职情况评价；按需开展供应商考核评价。
2.数字化管理
招标人应积极应用远程异地评标、智能辅助评标，减少评标环节的人为干预。
3.规范化管理
招标人应督促招标人代表做好评标准备并履行职责；对开标、定标活动实行全过程记录和可追溯管理；加强招标投标资料管理，确保资料的完整和安全，保存期限不少于15年；督促中标人及时足额提交履约保证金并履约，依法追究中标人违约责任。
监督责任
监督责任是防范风险、确保合法合规的关键支撑，分为阶段性监督与全流程监督。
1.阶段性监督
招标人应开展招标文件合规性审查；检查投标文件的密封或保密情况；核验投标保函（保险）；做好招、投、开、评、定各阶段异议核查与处理工作；审查评标报告、核验中标候选人；审核合同变更的必要性与合规性。
2.全流程监督
招标人应对招标代理机构业务开展全过程监督；对法定招标投标活动的全过程公平性开展全面自查；对招标全过程的科学性与合理性开展事后评价；监督并上报投标人、招标代理机构、评标专家等违法违规行为；严格执行招标投标事项过问打探、插手干预登记报告制度。
招标人主体责任与国家政策目标融合的理论支撑与实践困扰
1358号文第四条明确规定：“招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。”由此可见，招标人作为国有资金或者国家融资资金的使用者，不仅对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任，还负有在履行主体责任过程中落实国家相关实践要求、推动政策目标落地的义务。但在实践中，二者融合仍面临诸多困扰，尤其在大型国有企业中表现更为突出。如何实现招标人主体责任与国家政策目标的融合，已成为当前招标人面临的重大课题。
招标人主体责任与国家政策目标融合的理论支撑
招标人主体责任与国家政策目标的深度融合，具有坚实的理论支撑，主要体现在以下两个方面：
一方面，责任与使命相统一。招标投标不仅是公平竞争的手段，更是政府投资与公共资源配置的政策工具。在“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”的时代背景下，招标人唯有将国家政策目标内化为招标结果的价值导向，才能破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，避免“内卷式”竞争，推动形成优质优价、良性竞争的市场秩序。
另一方面，战术与战略相统一。招标投标是融合法律、经济、技术与管理的高度复合型专业活动，我国在科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等多个维度的战略部署，最终都需要通过招标人的具体执行以落地生效。招标人将国家政策目标转化为具体要求，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，实现供需高水平良性互动，增强国内大循环内生动力，更好地支撑国家当前及未来高质量发展的需要。
融合的实践困扰
当前，我国虽已构建较为完善的招标投标法律法规体系，但在落实国家政策目标方面，仍存在一定的制度空白，缺少具体实施细则与科学的监督评价机制，导致招标人在实践中面临诸多困扰，具体表现为以下4个方面：
第一，政策认知存在偏差。部分招标人固守传统思维，将招标投标工作局限于程序合规层面，未将政策目标落实纳入招标工作核心范畴，缺乏政策融合理念，最终导致国家政策执行流于形式。
第二，政策传导与执行脱节。在大型国有企业等多层级组织架构下，易出现“上热中温下冷”现象，总部层面明确的政策要求，在基层子公司落实过程中，常出现解读偏差、执行弱化、落地走样等问题，导致政策传导链条断裂。
第三，政策转化能力不足。国家政策多为原则性要求，缺乏可量化、可操作的评审标准与实施细则，招标人难以将“支持创新”“绿色低碳”等目标转化为具体招标条款，政策落地缺乏技术支撑。
第四，多元目标权衡压力大。招标人在开展招标工作时，需同时兼顾多重目标：既要落实国家政策要求，又要保障国有资产保值增值、维护市场公平竞争，还要满足项目效益考核等刚性要求，易出现多元目标冲突、决策两难的困境，进而制约政策与招标人主体责任的深度融合。例如，选用国产设备可能影响短期效益，支持科技创新可能与最优技术方案的评判标准产生矛盾，扶持中小企业发展可能与性价比优先原则冲突，绿色低碳要求可能与降低采购成本的预期不符，等等。
招标人主体责任与国家政策目标融合的实施路径
推动招标人主体责任与国家政策目标深度融合，必须坚持全流程嵌入、全要素统筹、全主体联动，从认知理念、专业水平、对标执行、制度体系、全流程管控、监督评价等6个维度构建系统化实施路径。
转变认知理念，树立政策融合价值导向
招标人须摒弃“重合规、轻政策”的传统思维定式，将国家政策目标的落实情况，作为衡量价值创造的核心评价标准，立足自身发展实际，坚持科学布局，注重经济目标与科技创新目标、生态环境目标、社会发展目标的有机统一，切实通过招标工作带动我国产业链供应链转型升级。例如，中国兵器工业集团有限公司将国家政策目标落实成效纳入招标人员绩效考核指标，引导招标人员主动学习政策、精准落实政策，将政策融合理念融入招标全流程，推动形成“人人重视政策、人人落实政策”的良好工作氛围；中国中车集团有限公司（简称中国中车）以“服务国家战略、推动高质量发展”为主线，要求旗下招标中心及各子公司在招标投标全流程中锚定国家轨道交通装备创新、绿色低碳发展等目标，杜绝单纯追求程序合规的形式化招标，推动政策要求成为招标工作的核心价值导向。
提升专业水平，增强政策转化实操能力
提升招标人政策转化能力，需从培训赋能与技术支撑两方面发力：一是构建常态化培训机制与专业化政策研究体系，深入开展国家政策文件学习培训，加强与政府部门、行业协会、其他招标人、招标代理机构等的交流研讨，建立智库，为招标人政策转化实操提供专业支撑；二是依托数字化技术搭建政策智能匹配平台，利用大数据、人工智能等技术手段，建立国家政策目标数据库，通过智能识别与匹配，辅助招标人进行政策落地。例如，国家能源集团有限责任公司建立招标投标政策智库，聘请行业专家、法律学者为招标工作提供专业支撑，定期组织下属单位招标人员开展集中培训，分享政策落实案例，提升其政策理解与转化能力；中国电信集团有限公司开发招标投标政策智能匹配平台，整合各类相关政策文件，实现招标项目与政策的智能匹配，自动提示政策要求、生成条款建议，有效提升政策落实效率与准确性，避免出现政策执行遗漏或偏差。
严格对标执行，落实具体实施要求
在落实国家相关政策目标的过程中，对于已有招标投标具体实施要求的政策文件，招标人要在全面梳理的基础上，将政策要求转化为具体可操作的工作措施，在编制招标方案、招标文件、评标办法、合同文本及进行履约付款等全流程各环节，严格对标执行。例如，工业和信息化部等三部门出台的《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的指导意见》（工信部联重装〔2023〕127号，简称127号文）规定，“不得变相设置不合理条件或歧视性条款，限制或排斥首台（套）重大技术装备制造企业参与投标”，明确仅需提交首台（套）相关证明材料，即视同满足市场占有率、应用业绩等要求。《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号）第九条第一款也明确要求：“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，从其约定，但付款期限最长不得超过60日。”此类有明确实操要求的政策，招标人可直接对标、严格执行。以中国一重集团有限公司为例，该公司在重型机械首台（套）装备采购招标中落实相关政策，删除“需提供3年以上市场应用业绩”“市场占有率不低于5％”等不合理条款，明确投标企业提交省级及以上部门出具的首台（套）装备认定证明即视同满足业绩要求。此举吸引了多家有首台（套）技术的中小企业投标，最终选定的国产首台（套）重型数控机床供应商，打破了国外的技术垄断、降低了采购成本，实现科技创新与成本控制的双赢。
完善制度体系，规范落地实施方式
针对国家政策中未明确招标投标具体实施要求的情形，招标人需深入学习国家宏观政策方针，精准把握国家战略意图，结合自身行业特点、业务实际，系统修改完善招标投标制度体系，明确评标办法的编制原则，建立多元评价指标体系及相关指标权重设置的范围标准，在维护公平竞争的前提下，优化供应商资格条件设置，完善评标指标体系，避免“一事一议”带来的自由裁量权过大。例如，127号文明确提出“评标办法应落实支持重大技术装备攻关创新、促进绿色低碳循环发展、维护产业链供应链安全稳定”的评标原则，但未制定具体可执行的实施细则。中国石油化工集团有限公司结合国家科技创新、绿色低碳战略，系统修订《招标投标管理办法》《评标指标设置指引》等制度文件，建立“政策目标＋评标指标”联动机制。在高端化工装备、核心催化剂等领域招标中，明确将自主知识产权、技术突破程度等作为核心评标指标，分值占比不低于20％；在工程建设项目招标中，增设绿色施工、节能降耗等评分项，对采用可再生能源、循环利用材料的投标人给予加分，同时明确首台（套）重大技术装备识别清单，细化技术指标、分值占比等要求，使政策目标融入制度、落到实处。
抓实全流程管控，构建闭环实施体系
招标人主体责任贯穿采购全流程，招标人应主动将国家政策目标转化为各环节可落地的采购语言，构建闭环管理体系。例如，国务院国有资产监督管理委员会办公厅印发的《中央企业绿色低碳供应链建设指引（试行）》规定，“将绿色低碳理念贯穿原材料、产品和服务采购全过程，充分考虑环境保护、资源节约、安全健康、循环低碳和回收利用，优先采购和适用节能、节水、节材等符合绿色低碳理念的原材料、产品和服务，提高再生材料和再制造产品采购和使用占比”。为切实将上述绿色低碳理念政策导向转化为具体采购实践，中国中车将国家绿色供应链建设要求全面嵌入轨道交通装备采购全流程：在标前策划阶段制定符合国家战略的招标需求，明确核心部件的绿色节能指标；在招标阶段将政策要求纳入招标文件与评标办法；在履约管理阶段监督中标人落实绿色制造承诺，将绿色工厂认证、碳排放数据收集纳入供应商业绩评价指标；在年度考核评价阶段将绿色低碳供应链建设情况纳入对子公司供应链管理能力评价，构建全流程政策落实闭环。中国建筑集团有限公司则结合自身特点，在标前策划阶段制定绿色采购清单，明确建材节能与环保指标；在招标阶段于招标文件中明确绿色低碳履约要求，将环保资质作为供应商资格审查要素；在履约阶段强化对中标人绿色施工与节能降耗的监督；在后评价阶段将绿色低碳政策落实情况纳入招标全过程评价，构建“策划—招标—履约—评价”闭环管理模式，推进绿色低碳政策落地。
健全监督评价，护航高质量发展
一是完善评价激励机制。将招标人落实国家政策目标的成效，纳入其自身绩效评价体系，评选标杆企业，发挥引领作用。以中国航天科技集团有限公司为例，其在集团内部建立了政策落实标杆评选制度，对在科技创新、绿色低碳等政策落实中表现优秀的下属单位和招标团队给予激励，发挥示范引领作用。二是强化监督考核。对于有明确实施细则的政策，建立监督问责机制，坚决杜绝不作为、乱作为现象；对于没有明确实施细则的政策，则适度放宽检查标准，建立容错机制，鼓励招标人积极探索。以中国华能集团有限公司为例，其建立了政策落实监督问责机制，对未落实国家政策、存在违规操作的下属单位，追究相关人员责任；同时建立容错机制，对政策探索中出现的轻微且无不良影响的偏差，不予追责，鼓励下属单位探索政策融合有效路径。
结语
综上所述，招标人是招标投标活动的核心责任主体，更是国家政策目标落地的关键执行者。落实招标人主体责任，不能止步于程序合法，更要实现与国家政策目标的深度融合、协同落地。唯有推动政策要求全面融入招标投标全流程、各环节，才能杜绝政策空转与责任悬空，真正发挥招标投标优化资源配置、服务国家战略的核心功能，为建设全国统一大市场、推动产业链供应链高质量发展提供坚实支撑。