在《招标投标法》实施二十五周年之际，对其修订与完善的讨论已不仅关乎单一法律文本的更新，更触及我国公共资源配置法治体系的结构性整合。本文尝试以《招标投标法》的修订为观察切口，探讨如何通过构建一部统摄性的《公共资源交易法》，实现公共资源配置从“分散立法”到“体系协同”的根本转变。

一、统一市场诉求与碎片化规则供给的冲突

我国公共资源交易领域长期以来形成的“多法并行、分而治之”规范格局，在特定的历史发展阶段发挥了规范市场行为、防止资源流失的积极作用。然而，随着要素市场化配置改革迈向纵深，以及关于建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的战略目标明确提出，既有制度体系的局限性日益凸显。这种局限性不仅表现为《招标投标法》《政府采购法》与土地、产权、国企采购等领域规则之间的直接冲突，更深刻的矛盾在于，规则体系的碎片化本身构成了要素自由流动的无形障碍，与“市场在资源配置中起决定性作用”这一基本原则的内在要求未能完全契合。当同一类生产要素因附着于不同的公共项目或交易名义，而必须适用截然不同的准入、评审与成交规则时，市场的统一性与竞争的公平性便受到了制度性损害。在此背景下，“构建全国统一的公共资源交易平台体系”的部署，绝非仅意味着物理场所或信息系统的整合，其深层含义在于推动规则、标准与治理逻辑的统一。当前“平台”建设先行而“规则”统一滞后的实践困境，恰恰反证了缺乏一部能够统摄各类交易、确立基础规则的“领域基本法”，统一平台体系便难以在深层次上实现其预设的效能。因此，制度改革的焦点，应从对既有规则的零散修补，转向旨在奠定统一市场法律基础的顶层设计。

二、奠基统一市场与规约公共干预的平衡之法

制定《公共资源交易法》，其核心法理意义在于为公共资源交易领域确立一套能够平衡市场逻辑与公共责任的统一法律基础。该法首先必须牢固确立市场机制在公共资源配置中的基础性地位。这意味着，法律应明确要求，凡是能够通过竞争方式配置的公共资源，原则上均须采用公开、公平、公正的竞争性程序，保障各类市场主体平等参与、充分竞争的权利，使价格发现、效率优选等市场机制的核心功能得以充分发挥。法律对交易程序的任何特别设计，均不得构成对竞争本质的不当限制或对特定市场主体的歧视。然而，公共资源的“公共”属性决定了其交易不能完全等同于私人领域的市场活动。政府在此过程中不仅作为交易一方，更承担着保障公共利益、实现战略目标、纠正市场失灵的特定职责。因此，该法的另一重关键定位，便是为政府的这种必要干预划定清晰的法治边界。它要求，任何超越基础市场竞争规则的政策考量或价值追求，都必须以公开、透明的方式被预先设定，并转化为可量化、可评审、可问责的法律标准与程序要件。简言之，《公共资源交易法》应成为一部“奠基性法律”，一方面为市场机制在公共领域的运行扫清制度障碍，另一方面也为政府的公共干预行为提供严密的法律授权与程序约束，从而在制度根源上促成“有效市场”与“有为政府”的更好结合。这一定位，使其自然成为支撑全国统一公共资源交易平台体系高效、规范运行的“操作总纲”与“规则母法”。

三、市场基础上“分级、分类、分层”的三维治理

基于上述定位，《公共资源交易法》的制度构建，须以保障和促进市场竞争为出发点，围绕“分级、分类、分层”三个维度，构建一套既能激发市场活力又能确保公共价值实现的精细化治理框架。

“分级”治理的精髓在于，依据公共资源所涉利益的范围、战略重要性与风险等级，差异化地配置监管资源与设定程序密度，其根本目的在于提升市场运行的整体效能而非单纯加强管制。对于具有全局性战略意义或极高公众关注度的重大交易，法律可在确保竞争本质的前提下，设定更为严格的信息披露要求、更广泛的社会意见征询程序以及更严密的第三方评估机制，其目的是通过程序的深化来增强市场决策的公共理性基础与结果的社会接受度。对于常规性、规模适中的交易，法律则应致力于构建一套稳定、透明、可预期的标准化竞争程序，最大限度减少不必要的行政干预与程序损耗，降低市场主体的合规成本。而对于小额、高频的交易，法律应鼓励采用高度电子化、自动化的简易程序，其目标是实现市场效率的最大化。这种分级设计，体现了对市场机制不同适用场景的尊重，旨在以最小、最必要的程序成本，达成最优的资源配置与风险管控效果。

“分类”规制的要义在于，遵循不同资源类型与交易模式的内在市场规律，设计与之契合的竞争工具与评审标准。对于工程建设项目，法律应在坚持竞争性招标核心地位的同时，推动评审标准从单纯的“价格竞争”转向涵盖质量、安全、工期及全生命周期成本的“综合价值竞争”，对于货物与服务采购，法律需承认其不仅满足即时需求，更是实现产业政策、推动技术创新的重要载体。因此，应在通用竞争规则之外，创设诸如“创新采购”或“功能导向采购”等特别程序类别，允许通过竞争性对话、方案竞赛等更具弹性的方式，在市场竞争中激发最优解决方案的涌现。对于土地使用权、矿业权等稀缺资源出让，法律的核心任务是在“价高者得”这一市场基本法则之上，通过预先设定并公开透明的规划条件、产业要求、环保标准等“法定约束性条款”，将公共政策目标内化为市场竞争的前提，使中标者不仅是出价最高者，更是最符合公共长期利益的发展伙伴。这种分类规制，是对市场机制多样性及其与公共政策结合方式的精密法律安排。

“分层”管控旨在构建一个覆盖交易全周期的动态治理闭环，其每一环节都贯穿着市场原则与公共责任的交织。在战略规划与需求确定层，法律应强制要求重大交易项目进行公开的市场调研与需求论证，防止出现扭曲市场竞争的非理性需求；同时，要求编制并向社会公布“公共资源交易策略文件”，明确交易将追求的具体公共价值目标及实现路径，接受市场与社会监督。在交易组织与执行层，法律的重心是捍卫竞争程序的刚性与中立性，确保从信息发布、资格审核到评审定标的每一环节，都遵循预设的、非歧视的规则，杜绝任何形式的操纵或排斥行为，这是维护市场信心的基石。而在合同履行与绩效评价层，法律则需推动管理重心从“程序合规”转向“结果效能”，建立基于合同的、以绩效为导向的支付与问责机制。特别是要引入独立的第三方后评估制度，对项目实际产生的经济效益、社会效益及战略贡献进行回溯性衡量，并将评估结果公开，这不仅是对市场主体履约能力的市场检验，亦是对公共资金使用效能的政治问责。此“分层”闭环，实质是将市场的契约精神与竞争压力，持续注入公共资源配置的全过程。

四、以法治保障统一平台体系的有效运行

将上述框架付诸实施，其本身就是对统一公共资源交易平台体系从物理整合迈向制度集成与治理升级的过程。在立法策略上，《公共资源交易法》应采取“框架立法”模式，主要规定无法通过市场自律或部门规章解决的基础性原则、核心权利与义务以及中央层面统一的监管协调机制，为地方与部门在统一规则下的探索与创新预留空间。为保障法律的有效实施与跨部门协同，有必要在法律中授权建立国家层面的公共资源交易政策协调机制。该机制不直接介入具体交易，而应专注于宏观政策协调、统一平台标准与数据规范的制定、重大复杂交易规则的审议，以及跨地区、跨部门争议的调解，其核心职能是消除阻碍统一市场形成的政策性、标准性壁垒。在争议解决层面，应建立与“分层”治理相匹配的多元化解机制：对于交易过程中程序合法性的争议，应强化行政系统内部快速、专业的复审渠道；对于涉及复杂技术或商业判断的合同履行争议，则应鼓励和规范仲裁、专家裁决等市场化解决方式；司法机关则主要处理涉及法律原则解释、行政行为合法性审查以及最终权利救济的案件。这种机制设计，旨在以最低的社会成本、最高效的方式化解纠纷，维护交易秩序的稳定与可预期性，从而最终服务于统一、高效、规范的公共资源市场体系的形成与完善。

五、构建市场基石上的公共资源配置法治新秩序

制定《公共资源交易法》，系统构建“分级、分类、分层”的协同治理体系，其深远意义在于为中国公共资源配置领域塑造一个全新的法治生态。这一生态以尊重和保障市场在资源配置中的决定性作用为基石，以法律的形式清晰界定政府与市场的活动边界，将战略性、公共性的价值目标通过透明、稳定的规则内化于市场过程之中。它回应了建设全国统一大市场的时代要求，为统一的公共资源交易平台体系提供了坚实的法律内核与运行规则。这不仅是应对当前制度困境的解决方案，更是面向未来，推动国家治理体系和治理能力现代化在公共经济领域的具体实践。通过这样一部法律，我们有望在公共资源配置这一关键环节，真正实现市场活力与公共理性、经济效率与社会价值的有机统一与协同共进，为中国式现代化奠定更为坚实的法治化市场基础。