■ 马正红
案例回放
某代理机构受采购人委托，就某项目组织公开招标。该项目招标文件的资格条件明确约定，合格投标人不得存在下列情形之一：“……（4）财产被接管或冻结的；（5）被责令停业的；（6）被列入‘信用中国’网站失信被执行人名单、重大税收违法案件当事人名单，以及中国政府采购网政府采购严重违法失信行为记录名单的。”招标公告发布后，潜在供应商H对招标文件提出质疑。其认为，将“财产被接管或冻结”直接列为资格否决条件的做法并不合理。核心理由在于，政府采购资格审查的核心要义是核验投标人是否具备履约能力，若招标文件未区分财产接管或冻结的具体金额、涉及范围，以及该情形对投标人正常经营的实际影响，仅以笼统条款直接否决投标人资格，既违背了“审查履约能力”的核心原则，还涉嫌“以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇”。代理机构收到质疑后，组织行业专家开展专项论证，最终采纳相关意见，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条的规定删除了该资格条件，重新启动招标采购程序。
案例分析
招标文件将“财产被冻结”直接列为投标无效情形，该条款设置是否具有合理性？
笼统认定“财产冻结即无效投标”不合理。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条明确了供应商资格审查的核心原则——聚焦“商业信誉”“财务制度”“履约能力”等实质要件，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》亦强调，投标无效情形的设定需围绕“保障项目顺利履约”展开。
财产冻结的情形复杂多样。小额诉讼保全、非核心账户临时冻结等情况，往往不会影响企业正常经营运转，更不会削弱其项目履约能力。若不分轻重直接否定投标资格，显然与“实质审查履约能力”的立法本意相悖，属于过度干预市场主体竞争的不合理限制。
实践中，财产冻结可能源于与企业经营能力无关的涉诉保全行为，与供应商是否存在违约失信、履约能力缺陷无必然关联。若招标文件将此“一刀切”列为无效投标情形，可能被竞争对手利用——通过恶意起诉并申请财产保全，冻结同行小额财产即可剥夺其投标资格，将严重扰乱政府采购的公平竞争环境，违背政府采购“公开、公平、公正”的基本准则。
多起司法案例均对“财产冻结即无效投标”的条款效力作出否定性评价。在某项目中，法院认定中标候选人被冻结财产占其净资产比例不足1%，未对履约能力造成实质影响，直接否决投标不符合立法本意；还有一起案件明确，财产冻结需达到与“被责令停业”“破产”相当的严重程度，才能作为无效投标的依据。这些裁判观点印证了“实质影响履约能力”是判定核心，单纯以财产冻结状态否定投标资格缺乏法律支撑。
投标有效性的核心判定因素
财产冻结并非投标无效的绝对事由，需结合招标文件约定、冻结对履约能力的实际影响，以及法律法规与司法实践综合判断。
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条，投标无效的前提是“不具备招标文件规定的资格要求”，但该资格要求不得违反法律法规的禁止性规定。若招标文件仅笼统表述“财产被接管或冻结即属无效投标”，未界定冻结的金额比例、影响范围等标准，该条款因涉嫌“不合理条件限制竞争”可能被认定为无效，评标委员会不得直接据此否决投标；若招标文件细化了判定标准，如“冻结财产占企业净资产比例达到X%及以上”“冻结核心经营账户导致无法支付项目款项”等，且标准围绕履约能力设定，则可作为评审依据。
财产冻结对履约能力的实质影响是判定投标有效性的核心指标，需区分两种情形。一是轻微冻结且不影响履约。若供应商仅部分非核心财产被冻结，其注册资本、净资产等财务实力足以覆盖项目需求，且正常经营、资金流转、设备技术保障等不受影响，应认定具备履约能力，投标有效。二是严重冻结且丧失履约基础。若供应商全部财产被冻结，或冻结涉及核心经营账户、专项项目资金、关键设备等，导致无法缴纳投标保证金、无法保障项目实施资金、缺乏履行合同必需的物质条件，则应认定投标无效。
政府采购货物和服务项目无明确法律将“财产冻结”列为禁止投标情形，工程类项目虽参照《工程建设项目施工招标投标办法》将其纳入资格审查范围，但司法实践普遍强调“关联性判断”——冻结行为与履约能力丧失之间应存在直接因果关系。此外，部分地区已优化招标文件范本，将禁止投标情形细化为“进入清算程序、破产或丧失履约能力”，弱化对单纯财产冻结的限制，这一趋势体现了“实质重于形式”的审查逻辑。
规范路径
为避免争议、保障采购活动合规高效，招标人应从条款设定、审查流程两方面完善制度设计。
一是细化财产冻结相关资格条款。招标文件若需对财产冻结情形作出限制，应明确界定无效投标的具体标准：例如，明确“冻结财产占企业最近一期经审计净资产比例超过X%（如5%）”“冻结核心经营账户导致连续3个月无法正常结算”“冻结资产涉及项目必需的专业设备或技术专利”等情形，确保条款具有可操作性，且始终围绕“履约能力”为核心。
二是建立履约能力实质审查机制。评标委员会在遇到供应商存在财产冻结情形时，不应简单套用条款，而应要求供应商提供财务报表、冻结裁定书、经营状况说明等材料，综合评估冻结对项目履约的影响。若供应商能证明冻结为临时措施、已提供担保解除冻结，或冻结财产占比极低不影响履约，应认定投标有效。
政府采购资格审查的本质是“筛选具备履约能力的供应商”，而非设置形式化门槛。唯有以“实质影响履约能力”为核心，细化条款标准、强化实质审查、完善复核机制，才能实现政府采购“合规高效、公平竞争”的目标，既保障采购人权益，也维护供应商合法竞争权，推动政府采购市场健康发展。
法律链接
《中华人民共和国政府采购法》
第二十二条 供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：
（一）具有独立承担民事责任的能力；
（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
（六）法律、行政法规规定的其他条件。
采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第二十五条 招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。
有前款规定情形，影响潜在投标人投标或者资格预审结果的，采购人或者采购代理机构应当修改招标文件或者资格预审文件后重新招标。