招标人是招标投标活动的发起者和重要组织推动者，其行为是否规范、权利行使是否得当，直接关系到招标投标活动是否公平公正，能否实现竞争择优的初衷。为督促招标人落实主体责任，提高招标投标规范化科学化水平，2025年11月，国家发展和改革委员会等八部门联合印发了《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）。该文件从招标投标全周期管理角度出发，围绕标前工作、招标和投标、开标和评标、定标、履约管理、监督管理等6个重点环节，逐项明确招标人履行主体责任的方式和要求。

从内容与特点来看，1358号文在汇集现行法律法规等关于招标人权利、义务、责任规定的基础上，适应招标投标实践需要，进行了多项制度创新，进一步突出招标工作的原则导向，强化招标人主体地位，压实招标人主体责任，将有力引导和督促招标人依法履职尽责，主动维护招标投标交易秩序。

强调科学合理的原则导向

招标具有重要功能，但并非万能。一段时间以来，部分地方和行业存在“为招标而招标”的倾向：有的招标人不考虑项目特点和招标成本收益，采取“一刀切”的方式进行招标，非但未发挥招标竞争择优、节约成本的作用，反而使招标沦为“走过场”“添麻烦”的烦琐流程。对此，1358号文着重强调招标投标活动的原则导向。1358号文第三条明确规定，招标人“对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任”；第三十七条规定，招标人要在与中标人签订合同后30日内，对招标全过程的科学性和合理性进行后评价，将“科学性”置于突出位置。1358号文全文共出现7次“科学”，核心导向为是否招标、如何招标，需充分考量科学性与经济性。

关于采购项目是否需要招标

1358号文作出清晰界定：第八条规定了依法可以不进行招标的情形，特别是明确了“总承包企业分包或者采购的（以暂估价形式包括在总承包范围内，且达到依法必须进行招标规模标准的情形除外）”这一市场普遍关注的情形，可以不进行招标；第九条规定，对不属于依法必须进行招标范围的采购项目，若招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原则上不进行招标，可以选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式开展采购活动。

关于招标方式

为提高组织效率，降低招标成本，1358号文第十一条规定，对于同类型、重复性招标项目，招标人可以结合项目实际，采用框架协议招标、集中招标等方式实施。该条款为当前部分大型企业集团主要应用的相关招标方式提供了制度依据。

关于评标方法

1358号文第十四条规定，招标人要综合考虑招标项目的全周期综合成本，科学选择评标方法；对于具有一定技术复杂性、质量要求高的招标项目，应当采用综合评估法，并合理确定价格比重；对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项目，应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价。通过强调全周期综合成本，打破唯价格论、低价内卷。

招标投标不仅是招标人选择投标人的过程，也是招标人落实国家有关政策的过程。为更好地发挥招标投标的政策功能，1358号文第四条规定，招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。

强调有权善用的主体地位

《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例赋予了招标人组织招标投标活动的多项自主权，但实践中存在不少违规限制、剥夺招标人自主权的情况，有的甚至将此作为强化监督管理、优化营商环境的“成绩”，导致招标人有权不能用、不敢用，引发了一系列问题。对此，1358号文不但强调要充分尊重招标人的自主权，更强调招标人要用好这些权利，做到“有权善用”。

从“人”的方面看

1358号文明确了招标人对招标投标活动中多方参与主体的选择权、监督权、评价权。1358号文第十七条规定，招标代理机构在招标人委托范围内开展业务，招标人要对招标代理机构开展业务进行全过程监督；第三十条规定，中标结果确定后，招标人要配合评标专家库组建单位，对评标专家履职情况进行评价；第三十五条规定，招标人可以建立供应商考核评价机制，规范开展考核评价结果应用。同时，针对实践中一些地方和行业限制招标人选派代表参与评标问题，1358号文第二十三条明确规定，招标人要选派合适人员作为招标人代表，参与资格预审和评标工作。

从“财”的方面看

1358号文规定了招标人收取和管理保证金的权利。1358号文第十五条第三款规定，招标人可以在招标文件中将投标人出现相关异常投标情形的，列入不予退还投标保证金的情形；第三十六条规定，投标人通过违法手段谋取中标的，招标人应不予退还投标保证金，或要求保函（保险）开具机构履行担保义务；第三十一条、第三十三条规定，招标人在招标文件中要求中标人提交履约保证金的，应当督促中标人及时足额提交履约保证金，中标人不履行合同的，不予退还履约保证金。

从“物”的方面看

1358号文要求，招标人应加强招标投标活动开展的物质条件保障，以提升工作效率和质量。1358号文第十三条规定，招标人要高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评价标准、定标方式以及拟签订合同的主要条款等事项；第二十二条规定，招标人要积极应用远程异地评标、智能辅助评标，减少评标环节的人为干预；第三十四条规定，招标人要加强招标投标资料管理，及时收集、整理、归档相关文件资料和信息数据，保存期限不少于15年。

强调有责必担的主体责任

明确招标投标工作原则导向，强化招标人主体地位，是为了推动招标人切实承担起主体责任。唯有招标人真正履职尽责，才能使招标投标各项制度要求落到实处。针对实践中部分招标人不主动担责、履职不到位问题，1358号文从标前、标中、标后各个环节明确了招标人的责任。

准备责任

招标采购工作开始前，招标人应合理确定招标采购方式，对于确定需要进行招标的项目，招标人应当通过市场调研、咨询论证等方式，明确招标需求，策划招标方案，确定相关事项。同时，需结合项目特点和需求，以月度、季度或者年度为周期发布招标计划（1358号文第十条、第十六条）。

组织责任

招标人应保障招标投标程序顺利开展，尤其对其中一些异常事项要及时回应反馈，具体包括建立招标文件合规审查机制，对异常投标情形、异常低价投标等进行重点核查，核实处理异议，核验保函（保险）等。此外，1358号文专门强调，招标人代表在评标过程中应当履行评审、提醒、劝阻、提议、记录、报告等职责（1358号文第十三条、第十四条、第十五条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十四条）。

定标责任

招标人应认真审查评标报告，及时处理异常评标情形和异议，对中标候选人组织核验，并自主研究确定中标人（1358号文第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条）。为落实中央财经委员会第六次会议关于加强对中标结果的公平性审查的要求，1358号文第二十九条规定，招标人要在定标环节，对招标投标活动的全过程公平性进行全面自查，并提交有关行政监督部门。

履约责任

招标人一方面要依照合同履行自身义务，另一方面要对中标人履约情况进行跟踪督促，特别是当中标人要求变更合同金额超过中标合同金额10％，或者拟分包金额超过招标文件约定分包金额10％时，招标人要组织力量对履约情况进行全面审核，充分研究论证合同变更的必要性和合规性（1358号文第三十二条、第三十三条）。

监督责任

招标人发现投标人、招标代理机构、评标专家、公共资源交易中心存在违法违规行为或嫌疑的，应及时向有关行政监督部门报告（1358号文第三十六条、第三十九条）。同时，1358号文还明确了两个方面监督职责：一是行政监督部门负责开展中标结果公平性审查，监督招标人是否存在排斥限制潜在投标人、违规确定中标人等情形；二是上级主管部门负责监督招标人履行主体责任情况（1358号文第二十九条、第三十八条、第四十条）。