招标人作为招标投标活动的发起者与核心责任主体，其行为规范程度直接决定了招标投标市场的公平性与资源配置效率。2025年11月，国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等八部门联合印发的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文），是贯彻落实《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）要求的关键制度成果。为贯彻落实1358号文，国有企业亟须结合招标采购工作实际，从制度建设、标准化体系、人才培养、信息化建设等维度，提出全方位的贯彻落实路径，为国企规范招标行为、压实主体责任、提升招标采购质效提供实践参考。

1358号文出台背景与政策演进

《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）已施行20余年，作为规范市场竞争的基础性法律，其与《中华人民共和国招标投标法实施条例》等配套法规共同构建了我国招标投标法规制度的核心框架，为优化资源配置、维护公平竞争秩序提供了坚实的保障。随着市场经济体制的不断完善和招标采购实践的日益复杂，法规制度执行中的深层次问题逐渐凸显，对政策精准性和执行效能提出了更高要求。

出台背景

招标投标制度是市场经济条件下优化资源配置、保障公平竞争的重要机制，而招标人作为招标投标活动的发起者和组织推动者，其权利行使与责任履行直接关系到市场秩序与资金使用效益。《招标投标法》及其实施条例等法律法规虽已明确招标人的权利义务边界，但实践中仍存在诸多突出问题。部分招标人忽视项目特点与成本收益平衡，采取“一刀切”招标模式；少数招标人存在明招暗定、暗箱操作等违规行为，对投标人、代理机构等违法违规行为视而不见；还有些招标人存在有权不行、有责不担的履职缺位现象，严重影响了招标投标功能的有效发挥，降低了公共资金使用效益。

为深入治理招标投标领域顽疾，强化招标人主体地位，国家发展改革委等八部门联合印发了1358号文，为招标人履行主体责任提供了具体明确的行为规范。1358号文的出台旨在引导和督促招标人主动履职尽责，完善招标投标管理机制，防范化解各类风险，维护公平竞争的市场交易秩序，推动招标投标市场规范健康发展。

法规政策演变历程

我国招标投标领域的法规政策体系持续完善，围绕招标人主体责任的规范要求逐步深化，形成清晰的演进脉络。

2019年8月，国家发展改革委办公厅等八部门联合印发《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号），提出18条整治内容，重点消除各类不合理壁垒和限制，明确要求促进招标人履行主体责任，针对限制排斥潜在投标人、差异化评分标准等问题进行专项治理。

2022年7月，《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）出台，提出20条具体要求，覆盖招标人、投标人、评标专家、代理机构、行政监督部门等五大主体，首次明确提出强化招标人主体责任，对招标文件编制发布、招标人代表行为、评标报告审查等关键环节作出细化规定。

2024年是招标投标制度建设的重要节点。2024年4月，《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第16号）出台，要求行政机关及相关组织对拟制定的招标投标领域政策措施进行公平竞争审查，从源头防范排除限制竞争行为；同年出台的21号文，以20条核心举措进一步规范招标投标各方主体行为，将落实招标人主体责任作为重要内容，提出完善评标定标机制、加强协同监督、推进数字化转型等配套要求。

2025年11月，1358号文的发布，标志着招标人主体责任规范进入系统化、精细化阶段。1358号文聚焦招标人核心职责，建立了研究决策、合规审查等五大管理机制，为招标人履职提供全面、可操作的指南，进一步夯实招标投标市场规范健康发展的制度基础。

1358号文框架结构与核心内容

作为压实招标人主体责任的纲领性文件，1358号文围绕招标人全流程责任落实构建了逻辑严密、权责清晰的制度体系。其框架设计既衔接《招标投标法》及其实施条例、前期重要政策文件的核心要求，又针对实践中招标人履职的薄弱环节精准发力。

总体框架

1358号文遵循“总则引领、流程覆盖、机制保障、监督闭环”的逻辑框架，共分为8个部分，分别为总则、标前工作、招标和投标、组织开标和评标、定标、履约管理、监督管理、附则，构建了全周期、全流程的招标人责任体系。

1358号文明确了制定依据与适用范围，强调招标人可结合自身实际制定实施细则，兼顾了制度的统一性与执行的灵活性。其核心定位是明确招标人对招标活动负有科学性、合法性、廉洁性的主体责任，要求招标人在履行职责过程中落实国家经济和社会发展政策，加强专业人才队伍建设，建立健全合规管理体系，及时报告违法问题线索，并对招标全过程进行后评价。

核心内容

1.标前工作模块

该模块重点规范招标决策的科学性与合规性，明确依法必须招标的范围与不招标的法定情形，要求招标人对是否招标进行科学论证，加强招标方案策划与内设机构管理，从源头把控招标项目的合理性与实施必要性。

2.招标和投标模块

该模块压实了招标人在代理机构管理、保函核验等方面的责任，要求高质量编制招标文件，建立合规审查机制，采取针对性措施防范低于成本投标、围串标、弄虚作假等违法违规行为。

3.组织开标和评标模块

该模块规范开标流程与异议处理机制，对招标人代表选派与履职作出具体规定，要求在评标环节推广应用远程异地评标、智能辅助评标等现代化手段，提升评标效率与公正性。

4.定标模块

该模块明确了招标人的定标责任，加强评标报告审查与中标候选人核验，规范中标候选人公示异议处理、中标结果公平性审查、评标专家履职评价等关键环节。

5.履约管理模块

该模块要求招标人加强履约保证金管理，对中标人履约情况进行跟踪督促，建立供应商考核评价机制，重点关注主要人员到岗、分包管理、合同变更等核心事项，确保合同目标实现。

6.监督管理模块

该模块构建了纪检监察、审计、国资监管多维度监督体系，要求招标人开展全过程公平性自查，及时向行业主管部门报告违法线索，接受行政监督部门的随机抽查与投诉核查。

1358号文对招标人的10项新要求

1358号文对前期政策法规涉及招标人主体责任的内容作了全面系统的梳理和总结，同时明确提出10项新要求。

明确主体责任与五大管理机制

1358号文第三条明确规定，招标人作为国有资金或者国家融资资金的使用者，对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任。这一规定首次从制度层面清晰界定了招标人的核心责任内涵，为责任追究提供明确依据。1358号文第三条同时要求招标人建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等五大管理机制，形成“决策—执行—监督—评价—改进”闭环管理体系，保障主体责任落到实处。

建立干预登记报告制度

针对招标投标领域干预过多、暗箱操作等突出问题，1358号文第六条要求，招标人及其工作人员要严格执行招标投标事项过问打探、插手干预登记报告制度，抵制各类干预招标活动的行为。对应当登记报告而未履行义务的，明确将依据相关规定追究责任。这一制度为招标人依法独立开展招标活动提供了制度保障，有利于营造公平公正的交易环境。

推广高效招标组织方式

1358号文第十一条创新提出，对于同类型、重复性招标项目，招标人可采用框架协议招标、集中招标等方式实施。这一要求突破了传统单一招标模式的局限，通过集约化组织方式提高招标效率、降低招标成本，尤其适用于采购频次高、标准化程度高的物资与服务类项目，为国企集中采购改革提供了政策支撑。

完善招标文件合规审查机制

招标文件作为招标活动的核心文件，其合规性直接影响到竞争公平性。1358号文第十三条要求，招标人要依据标准招标文件（示范文本）和招标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、评标标准等核心内容。同时，招标人要建立专门的招标文件合规审查机制，重点审查是否符合国家强制性标准、是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格审查与评标标准是否科学合理等内容，确保招标文件合法合规、科学合理。

引入全周期综合成本理念

1358号文第十四条突破了传统以投标报价为核心的评标导向，要求招标人综合考虑项目技术、质量、安全等因素，以及项目建设、使用、维护、拆除、更新等全周期综合成本，科学选择评标方法。对于技术复杂、质量要求高的项目，明确应当采用综合评估法并合理确定价格权重；对于竞争激烈的项目，要求在招标文件中明确异常低价投标的判断标准与评标委员会的处理程序；对于需长期运维服务的项目，禁止仅就个别产品或服务报价，要求结合全周期综合成本报价，实现招标价值最大化。

强化异常投标核查

为防范围串标、弄虚作假等违法违规行为，1358号文第十五条要求招标人在招标文件中明确重点核查的异常投标情形，包括法律法规规定视为串通投标的情形、投标文件异常一致、投标活动异常关联、资质挂靠、提供虚假材料等。这一要求赋予招标人主动防范风险的责任，通过提前明确核查标准、加强投标文件审核，从源头遏制违法投标行为。

规范招标人代表履职

招标人代表作为参与评标过程的关键主体，其履职行为直接影响到评标公正性。1358号文第二十四条对招标人代表提出了全面要求，包括做好评标准备、研读相关文件、掌握评审标准等前期准备工作。在评标过程中，要求招标人代表公正独立评审，发现评标专家存在倾向性意见、诱导性发言等违规行为时，应当予以提醒劝阻并做好记录，及时向相关部门报告，确保评标过程合规有序。

实施全过程公平性自查

1358号文第二十九条创新建立了公平性自查机制，要求依法必须进行招标的项目，招标人在定标环节对招标投标全过程公平性进行全面自查，并将自查报告与招标投标情况书面报告一并提交行政监督部门。同时，明确行政监督部门通过随机抽查、受理投诉等方式加强中标结果公平性审查，形成“招标人自查＋行政监督抽查”的双重保障机制。

聚焦履约监督重点

为解决“重招标、轻履约”的突出问题，1358号文第三十二条明确了履约监督的五大重点内容，包括主要人员到岗履职情况，劳务、专业和工程分包情况，合同变更情况，对合同约定的工程内容、进度、质量、安全等落实情况，其他合同履行中的重要情况。中标人要求变更合同金额超过中标合同金额10％，或者拟分包金额超过招标文件约定分包金额10％的，招标人要组织力量对履约情况进行全面审核，充分研究论证合同变更的必要性和合规性，确保合同履行不偏离招标目标。

建立招标全过程后评价

1358号文第三十七条建立了招标后评价制度，要求招标人在与中标人签订合同后30日内，对招标全过程的科学性和合理性进行后评价，分析存在的问题与不足并采取针对性改进举措。这一制度实现了招标管理的闭环优化，通过总结经验、发现问题，持续提升招标工作质量，推动招标人管理水平不断提升。

国企贯彻落实1358号文的主要工作路径

建议国企从以下6个方面着手深入贯彻落实1358号文要求。

提高认识站位，统筹部署落实

1.深化责任认识

国企作为国有资金使用的核心主体，必须充分认识压实招标人主体责任的重要性与必要性，将招标采购合规管理提升到企业治理现代化的战略高度，切实履行好国有资产保值增值责任，依法规范开展招标投标活动。

2.加强培训宣贯

国企要组织招标采购、合规管理、纪检审计等相关部门人员开展1358号文专项培训，准确理解五大管理机制、异常投标核查、后评价等核心要求，确保相关人员熟练掌握制度规定与操作标准，为制度落地奠定思想基础。

3.健全管理体系

结合企业实际建立健全五大管理机制，细化研究决策流程、合规审查标准、监督纠错程序、绩效评价指标、风险防控措施，加强关键环节的公开、审查、核验和报告制度建设，提升招标投标工作的规范化、科学化水平。

4.强化统筹推进

发挥国企集团化管理优势，快速部署所属各级单位贯彻落实1358号文要求，制定明确的实施时间表与路线图，加强对下属单位的指导监督，确保制度要求在全集团范围内统一落地、有效执行。

完善制度体系，固化法规要求

1.规范十大核心制度流程

对照1358号文要求，建立健全招标文件合规审查制度、招标投标活动干预登记报告制度、招标计划与公告流程、招标人代表选派履责流程、公平性审查报告制度、评标专家履职评价流程、履约管理制度、招标投标档案管理制度、供应商考核评价制度、招标项目后评价制度等10项管理制度，形成覆盖全流程的制度体系。

2.修订完善配套管理办法

结合1358号文要求，修订企业内部《招标投标管理办法》《评标专家库及评标专家管理办法》《合同管理办法》《招标代理机构管理办法》《采购监督管理办法》等核心制度，确保企业制度与国家法规保持一致，消除制度漏洞与执行偏差。

3.构建分层分类供应链制度体系

按照顶层制度、管理制度、运营制度、规范性文档4个层级，搭建企业供应链制度框架。顶层制度层是统领全局的“供应链管理办法”，管理制度层包括基础管理、风险防控、数字化与智能化、供应商管理、产品质量管理等，运营制度层包括采购寻源、采购执行、仓储物流、供应链运营等，规范性文档层包括集中采购目录、标准化模板范本规则以及流程操作指南等，实现制度全覆盖。

建立集中统一的采购标准化体系

1.推进集中采购管理

将通用产品、标准化的服务纳入集团集中采购范围，实现资源集中配置与风险集中管理，提高采购规模效应与议价能力，降低采购成本与管理风险，与1358号文倡导的集中招标方式相衔接。

2.优化标准采购流程

根据1358号文明确的主体责任事项，重新梳理招标采购全流程，优化标前论证、文件编制、开标评标、定标履约等关键环节流程，明确各环节责任主体、操作标准、时限要求，形成标准化流程体系。

3.制定统一技术规范

建立企业统一的通用产品技术规范标准库，明确产品性能、质量标准、检验检测要求等内容，为招标文件编制、投标文件评审、履约质量验收提供一致依据，有效提升招标采购的专业性与整体效率。

4.完善标准文件体系

在国家招标文件示范文本基础上，结合行业特点与企业需求，编制统一的招标文件范本、审查报告模板、核查核验文件格式，明确异常投标情形认定标准、全周期成本评审指标等核心内容，统一下发执行，确保文件编制合规性与科学性。

加强人才培养，提升履职能力

1.打造专业招标采购队伍

培养掌握招标投标法律法规、国家政策文件、企业规章制度及行业标准规范的专业人才，使其具备承担招标人主体责任的能力，熟练掌握招标文件编制、异常情形识别、合规审查等核心技能。

2.打造专业评标专家队伍

优化企业内部评标专家库，加强专家培训，使其熟悉权利义务与履职规范，掌握电子评标平台、智能辅助评标工具的使用方法，明确违规履职的赔偿责任，提升专业评审能力。

3.锻造优质招标代理机构服务团队

加强对合作招标代理机构从业人员的培训指导，要求其熟悉相关法律法规与企业制度规范，掌握招标代理从业行为标准，明确违规履职的赔偿责任，确保其协助招标人高质量组织招标投标活动。

4.打造专业合规管理团队

打造专业化合规管理队伍，使其掌握招标采购合规管理要求，熟练运用数智化工具开展合规监督与审查工作，具备全流程合规风险管理能力，为企业招标投标活动提供专业合规支持。

推进信息化建设，强化技术支撑

1.升级供应链管理平台

依据修订后的制度流程，全面升级企业供应链管理平台，优化招标采购业务流程，嵌入风险防控功能，实现供应商绩效评价、履约情况跟踪等功能，支撑主体责任事项管理。

2.完善电子招标采购交易平台

新增招标文件审查疑似违规预警功能、智能辅助评审工具，开发评标报告审查模块、招标结果公平性自查功能、全过程后评价模块，实现招标采购全流程电子化闭环管理，有效提升招标采购工作效率，强化合规管控水平。

3.优化供应商关系管理平台

完善招标计划公告、招标文件公示、供应商履约管理、履约协同等功能，建立供应商信用档案与风险名录，实现供应商全生命周期管理，为异常投标核查、履约监督提供数据支撑。

4.重构智能化管理架构

按照设施层、数据层、技术层、功能层、应用层的5层架构，建设采购数智化管理平台。设施层保障软硬件基础，数据层整合招标项目、供应商、评审专家、法律法规等各类数据，技术层运用OCR（Optical Character Recognition，光学字符识别）、RPA（Robotic Process Automation，机器人流程自动化）、NLP（Natural Language Processing，自然语言处理）、AI（Artificial Intelligence，人工智能）等先进技术，功能层提供智能评审、价格监测、合规监督等核心服务，应用层覆盖采购方案制定、公告发布、投标开标评标、合同签订等全业务场景，以技术赋能招标人主体责任落实。

强化监督考核，确保落地见效

1.构建多维度监督体系

整合纪检监察、内部审计、国资监管、合规管理等监督力量，建立协同监督机制，对招标采购全流程进行常态化监督，重点核查干预登记报告、合规审查、异常投标核查等制度的执行情况。

2.加强考核评价

将招标人主体责任履行情况纳入相关部门与岗位的绩效考核体系，设置合规审查通过率、异常投标识别率、后评价整改完成率等关键指标，强化考核结果运用，激励相关人员主动履职尽责。

3.严肃责任追究

对违反1358号文要求的行为，严格按照企业制度与国家法规追究相关人员责任，重点查处干预招标、暗箱操作、违规决策等行为，形成“不敢违、不能违、不想违”的约束机制。

结语

1358号文的出台为招标投标市场规范发展提供了重要制度保障，其核心要义在于通过明确招标人主体责任、建立全流程管理机制、强化关键环节管控，解决招标投标领域的突出问题，维护公平竞争的市场秩序。国企作为招标投标活动的重要参与主体，必须提高站位，将贯彻落实1358号文要求作为提升企业治理能力的重要举措。

通过深化培训宣传统一思想认识，完善制度体系固化合规要求，建立标准化体系规范操作流程，加强人才培养提升履职能力，推进信息化建设强化技术支撑，构建监督体系确保落地见效，国企能够全面压实招标人主体责任，实现招标采购活动的科学化、合法化、廉洁化。这不仅有助于国企降低采购成本、防范经营风险、实现国有资产保值增值，更能为全国招标投标市场规范健康发展发挥示范引领作用，推动我国招标投标制度优势转化为市场治理效能。

未来，随着数字化、智能化技术在招标采购领域的深度应用，以及相关法规政策的持续完善，招标人主体责任履行将更加规范高效，招标投标市场将朝着更加公平、透明、高效的方向发展，为我国经济社会高质量发展提供有力支撑。