在政府采购活动中，合同签订环节至关重要，关乎采购人与供应商双方的权益以及采购项目的顺利推进。当出现因变更实质性条款导致合同逾期未签订的情况时，准确认定责任主体，不仅需要依据具体事实，更需深入剖析相关法律条文背后的法理逻辑。
一、政府采购合同签订的法律原则与要求
政府采购活动遵循严格的法定程序与原则，旨在确保公平、公正、公开，保障各方合法权益。在合同签订方面，有着明确且细致的规定。依据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条，采购人与中标、成交供应商需在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，且中标、成交通知书对双方均具法律效力。这一规定明确了合同签订的时间限制与内容依据，强调了采购文件在合同签订中的核心地位，为后续合同条款的确定奠定了基础。
同时，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七十一条进一步细化，要求采购人按照招标文件和中标人投标文件的规定签订书面合同，且所签合同不得对招标文件确定的事项及中标人投标文件作实质性修改，同时禁止采购人向中标人提出任何不合理要求作为签订合同的条件。这些规定共同构建起政府采购合同签订的规范框架，旨在维护采购活动的严肃性与稳定性，防止任意变更合同条款损害对方利益。
二、实质性条款变更的法律界定
准确理解“实质性条款变更”是认定责任的关键。根据《中华人民共和国民法典》第四百八十八条，承诺内容应与要约内容一致，受要约人对要约内容作出实质性变更的，视为新要约。具体而言，有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，均属于对要约内容的实质性变更。
在政府采购实践中，这一界定具有重要指导意义。例如，采购人将付款条件与“外部审批结果”绑定，这一行为改变了原有的价款支付条件，增加了付款的不确定性和前提条件，实质上对“价款”这一关键条款进行了变更。因为价款支付是合同履行的重要环节，直接关系到供应商的经济利益，这种变更超出了正常合理范围，影响了合同的基本权利义务结构。又如，新增“3天整改期”，这不仅直接影响了供应商的履约时间安排，还增加了其履约风险，涉及“履行期限”和“质量”验收标准等实质性内容。供应商在投标时是基于既定的招标文件要求进行报价和安排履约计划的，此类变更打破了原有的平衡，使供应商面临新的不确定性和风险。
三、责任认定的法理依据与逻辑
基于上述法律规定与实质性条款变更的界定，在因采购人变更实质性条款导致合同未能签订的情况下，责任认定有着清晰的法理逻辑。
从缔约过失责任的角度分析，缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方因违背诚实信用原则而导致对方信赖利益损失时所应承担的赔偿责任。在政府采购合同签订过程中，采购人发出中标通知书后，即与中标人进入合同订立阶段，双方都应遵循诚实信用原则，积极履行缔约义务。采购人擅自变更实质性条款，违背了这一原则，破坏了双方基于招标文件和中标文件所形成的合理信赖关系。中标人基于对采购文件的信赖，投入了人力、物力进行投标准备，并期待按照既定条款签订合同履行义务。采购人的实质性条款变更使中标人的预期落空，且可能遭受经济损失，如准备履约的成本、错过其他商业机会的损失等。因此，采购人应承担缔约过失责任，赔偿中标人因信赖合同能够顺利签订而遭受的损失。
从合同法律关系的基本原理来看，合同的成立需要要约与承诺的一致。在政府采购中，招标文件可视为要约邀请，中标人的投标文件为要约，中标通知书则为承诺。一旦中标通知书发出，合同即进入成立阶段，双方应按照要约与承诺的内容履行义务。采购人变更实质性条款，相当于对中标人的要约内容作出实质性变更，构成新的要约。此时，若中标人拒绝签订合同，并非无正当理由放弃中标，而是因为采购人的新要约改变了原合同的基本框架和核心条款，超出了中标人能够接受的范围。合同未能签订的根本原因在于采购人违反法律规定，擅自变更实质性条款，破坏了合同成立的法律基础，因此责任应由采购人承担。
四、对政府采购实践的启示
这一法理分析对政府采购实践具有重要的启示意义。首先，采购人在合同签订前的细化工作应严格限定在非实质性条款范围内，如交付细节、通知方式等。这些条款的调整不会对合同的核心权利义务产生根本性影响，不会损害供应商的合法权益，也有利于合同的顺利履行。采购人不得以合同协商为名，行“二次谈判”之实，单方面增设供应商义务或减损其权利。这种行为不仅违反法律规定，也会破坏政府采购的公平公正环境，损害政府公信力。
其次，若采购需求发生实质性变化，确需调整核心条款，采购人应当依法重新招标或采用其他更合适的采购方式。重新招标能够确保所有潜在供应商在同等条件下参与竞争，保证采购活动的公平性和透明度。采用其他合适的采购方式，如竞争性谈判、单一来源采购等，也需严格按照法定程序进行，确保采购结果的合法性和合理性。这样可以避免因擅自变更实质性条款而引发的合同纠纷和法律风险，保障政府采购活动的顺利进行。
在政府采购活动中，因变更实质性条款导致合同逾期未签订时，采购人应承担缔约过失责任。这一责任认定基于明确的法律规定和严谨的法理逻辑，对规范政府采购行为、维护市场秩序、保障各方合法权益具有重要意义。采购人应严格遵守法律法规，依法履行职责，确保政府采购活动的合法、公正、透明。