■ 张泽明

自《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号令）施行以来，全国政府购买服务工作更加规范，社会效益日益显现。但由于政府购买服务涵盖领域较广，其在基层落地过程中仍存在一些困难，需要在制度设计与监管上进一步优化。

理解偏差导致执行问题

一是对政府购买服务的内涵把握不够准确。102号令第二条规定，“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”第九条进一步明确，“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。”由此可见，政府购买服务概念的核心是所采购的服务必须与政府履职相关，可能是直接对公众提供服务，也可能是为政府履职提供辅助，但不能脱离这一基本要求。实践中，一些不属于政府购买服务的项目之所以被纳入采购范围，是因为采购人并未精准把握好这一内涵，且相关行为未得到及时纠正。

二是对购买服务可能产生的后果预计不足。部分基层部门将政务号等新媒体运营工作外包给第三方机构，导致出现内容拼凑、数据造假、与网民互动不足甚至发生冲突等情况。

三是服务外包后采购部门当“甩手掌柜”。例如，某基层地区通过购买服务将偏远地区苗木养护工作交由企业负责，但该公司机械执行浇水时间，在夏季高温时直接在烈日下对树木喷水，导致部分树木被烧伤。102号令第二十条第一款要求购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。笔者认为，如果相关部门绩效管理到位，便可避免不该外包的外包、外包后疏于监管等问题。

四是政府购买服务指导性目录不够细致。中央政府购买服务指导性目录明确规定的条目，地方可相应开展购买服务。但中央目录未提及，尤其是在“其他辅助性服务”中未列明的项目，地方目录往往未能及时补充完善。

深入理解财政部有关要求

对于政府购买服务中存在的问题及发展方向，不少基层购买主体仍存在困惑。实际上，《财政部关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知》（财综〔2023〕12号，以下简称12号文）已对多项原则性问题作出部署，至今仍具有现实指导意义。

12号文提出了政府购买服务的七个重要发展领域，包括增强就业服务扶持、提高教育医疗卫生服务能力、优化社区社会保障服务、创新生态环境治理机制、助力乡村振兴、深化事业单位政府购买服务改革、探索创新经济高质量发展支持方式。这些领域中的部分任务已经逐步被纳入地方政府购买服务目录，但也有一些工作尚未进入省级政府购买服务目录。例如，12号文提出，要优化完善政府购买民办义务教育学校学位（服务）机制，合理确定购买学位（服务）的学校范围、购买标准和方式，支持加快义务教育优质均衡发展；通过政府购买服务引导优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，保障医疗卫生服务公平性、可及性和优质服务供给能力，这两项工作仍在动态推进中。

对于有关问题，12号文强调要着力提升政府购买服务管理科学化规范化水平，包括强化项目审核、加强绩效管理、切实防范风险、严禁变相用工、完善信息报送等要求。这些对策具有针对性，但目前仍存在地方配套文件不够细化、监管闭环未完整构建等问题，需在后续制度建设中予以完善。

分类梳理问题并夯实制度体系

政府购买服务涉及多领域、内涵丰富，需要统筹兼顾，最大程度发挥制度效能。

一是加强总体监管。构建严密的政府购买服务监管体系是核心。从外部监管看，应继续强化以财政部门为主的监管机制，完善购买服务预算审核，从源头上控制不适宜项目；做实绩效管理，推动购买服务与部门预决算同步编制、审核、批复、执行与公开，严格落实事前评估与事后评价，切实增强政府购买服务项目的质量管控，避免项目失控风险；强化审计监督，将政府购买服务项目作为年度审计重点，督促购买主体规范操作。从内部监管看，要压实内部控制责任，严格按照《行政事业单位内部控制评价办法》，结合单位实际建立与购买服务相匹配的内控评价指标，明确职责权限，规范开展内控评价工作。

二是协调专门领域的购买服务监管。政府购买服务内容广泛，相关领域部门可能已发布指导性文件。建议基层财政部门指导相关部门，及时将已有明确要求的服务内容纳入本地目录，便于执行与监督。例如，司法部、财政部于2020年曾联合发布《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72号），明确了政府购买法律服务的范围与要求，并规定实施政府购买法律服务的部门负责将符合规定的法律服务事项纳入本部门政府购买服务指导性目录，同时根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况，按程序及时对目录进行动态调整。又如，中央宣传部办公厅、文化和旅游部办公厅曾发文支持将实体书店提供的公共文化服务纳入政府购买目录，以政府购买服务方式对实体书店开展的活动给予一定补贴。此外，住房和城乡建设部还开展了政府购买监理巡查服务试点工作，要求按照政府购买服务的方式和程序，委托具备相应条件的工程监理企业提供建设项目重大工程风险识别和控制服务。对这些已有明确规定的领域，应及时细化政府购买服务指导性目录，便于执行与监督。

三是探索待发展领域的监管。目前，部分政府购买服务项目仍处于发展阶段，基层执行存在一定盲区，需要有关部门及时总结经验、明确典型做法。例如，国家发展改革委、财政部于2019年联合印发《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》，要求鼓励地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，采用多种形式，有序引导社会力量参与管护。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求探索通过政府购买服务对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务，推进政府购买社会救助服务等。2022年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，要求将属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的村级公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录，在征求村级组织意见基础上，由县乡级政府依法购买服务。这些项目亟须典型案例引领，帮助基层明确操作路径，并为后续纳入目录、加强监管奠定基础。

四是进一步加大监管力度。部分购买主体依然存在“重购买、轻管理”的问题，主要表现为经办人员专业度不高、后期信息公开不到位等。目前，部分地方已经要求采购单位落实政府采购专管员制度，即每个采购单位由一位政府采购专管员具体经办政府采购事宜。因此，建议推广政府采购专管员制度，提升经办人员专业性。同时，102号令第二十三条第三款要求“政府购买服务合同应当依法予以公告”，基层财政部门可指导购买主体在履行政府采购信息公开要求的基础上，进一步加大购买服务相关信息公开力度，避免引发外界质疑。此外，部分省级财政部门正在积极推行“双清单”管理模式，即以指导性目录作为“正面清单”划定服务边界，以禁止性事项作为“负面清单”守住管理底线，亦是值得借鉴的经验。