公共资源交易领域的“应进必进”政策导向旨在构建规范、透明和高效的交易体系，将各类公共资源交易活动纳入统一的平台管理，保障公共利益和资源的合理配置。然而，在“应进必进”的政策约束之外，还有一种“凡招全进”的自发需求越发迫切起来。各市、县级地方公共资源运行服务机构（主要是公共资源交易中心，以下简称交易中心），除承担“应进必进”项目的交易组织工作以外，交易目录以外或者未有明确进场交易规定的项目，也大量涌入公共资源交易平台，尤其是采购主体属于国家机关和国有企事业性质的单位，无论项目属性、资金来源、预算规模如何，凡是需要通过公开途径选择承包商（供应商）的，一概试图经由公共资源平台完成交易活动，似乎认为唯有通过公共资源交易平台完成的交易活动才最为安全、可靠。

交易平台的承载力有限，交易中心对于这种“凡招全进”的需求难以做到完全满足，不得不拒绝这种任意扩大化的进场交易需求，这就造成了采购方与平台服务方产生难以调和的矛盾。当前，招标采购单位日益迫切的全量项目进场交易需求，与交易平台有限的服务资源承载和供给能力之间的矛盾，已经成为交易中心无法回避和亟待解决的问题。

“应进必进”的政策导向和内涵

“应进必进”的政策导向

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对招标采购的信息发布方式作了规定，即招标采购的信息应当在国家指定的媒体上向社会公开发布，但对于交易场所未作明确要求。随着有形交易场所的逐步设立，特别是2016年公共资源交易平台整合改革工作的启动，进入交易平台的项目类型逐步得以明确。例如，2016年6月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等十四部门联合印发的《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委等十四部门令第39号）规定，依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台。2019年5月出台的《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号，以下简称41号文）首次将“应进必进”作为公共资源交易平台整合改革的基本原则之一正式提出，要求坚持“应进必进”，推动各类公共资源交易进平台。41号文要求，坚持“应进必进”原则，对于应该或可以通过市场化方式配置的公共资源，建立交易目录清单，加快推进清单内公共资源平台交易全覆盖，做到“平台之外无交易”。为了贯彻41号文要求，2019年12月，国家发展改革委印发的《全国公共资源交易目录指引》（发改法规〔2019〕2024号，以下简称《目录》）要求，在实现工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等四大类进平台的基础上，逐步将其他适合以市场化方式配置的各类公共资源纳入平台。应当扩展的自然资源、资产股权、环境权等公共资源交易类型共包括九大类16个子项。2023年11月，国家发展改革委对《目录》进行了修订。2023版《目录》共十三大类20个子项，与2019版《目录》相比，增加了四大类4个子项，修改了1个子项，删除了2个子项。

国家在拓展交易类别和范围的同时，也加大了招标采购“放管服”改革的力度。其中，国家发展改革委对必须招标项目的限额标准的调整，便是此项改革稳步推进的有力例证。2018年3月，国家发展改革委印发《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，以下简称16号令），大幅缩小必须招标的工程项目范围。此后，国家发展改革委于2018年6月印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号，以下简称843号文），国家发展改革委办公厅于2020年10月印发《关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）等文件，要求各部门既要严格执行16号令和843号文的规定，同时又强调各地方不得另行制定必须进行招标的范围和规模标准，也不得作出与两份文件相抵触的规定。这就表明国家对于招标采购工作兼顾了“规模以上强监管”和“规模之外可自主”的平衡。

从上述规定可知，国家对于公共资源进平台交易的基本要求是一以贯之的，之所以一再强调“应进必进”，其基本逻辑是，公共资源交易平台具有相对健全的制度规范体系，天然具有受政府部门严格监督的属性，对于进场项目的交易管理较为独立和公正，能够起到防范国有资产流失、科学合理配置资源、有效遏制腐败风险的作用。对于大多数招标采购单位而言，将所有交易项目事无巨细地全部纳入平台交易，具有受众面广、廉洁风险低等优势，既能让领导安心，也能使群众满意。简而言之，在平台内交易合法性强且后遗症小。因此，“应进必进”不仅是政策要求，实际上也是招标（采购）主体的主动诉求，是国家政策导向和采购单位内在需求的“双向奔赴”。因此，一直以来，“应进必进”的政策执行效果总体较好。

“应进必进”的内涵

“应进必进”作为公共资源交易行业必须遵循的基本原则之一，体现了政策导向与市场需求的有机结合。首先，“应进必进”强调了国家对于交易目录规定范围内采购组织活动的刚性约束。这意味着所有列入交易目录的公共资源项目，都必须严格按照政策要求，进入公共资源交易平台进行交易。其次，“应进必进”的另一层隐含意义是“不应进的可不必进”，体现了国家对于交易目录范围外项目采购组织方式的灵活处置。对于未列入交易目录或不符合进场交易条件的项目，在国家政策层面并未“一刀切”地要求必须进场。市场主体可以根据自身需求和实际情况，选择适合的交易方式和平台，满足多样化的交易需求。这一安排不仅尊重了市场主体的自主选择权，也体现了政策的包容性。

“凡招全进”的现实需求与困扰

厘清“凡招全进”有关概念

“凡招全进”包含两层含义：一是凡是需要以有偿方式获取工程、货物、服务的行为，不管是否适用，都采用招标采购的方式进行；二是交易活动“不分青红皂白”一律要求在公共资源交易平台内完成。项目发起方之所以有“凡招全进”的想法，实际上是对招标采购方式的曲解和对公共资源交易平台概念的片面认识。

关于采购方式的选择，我国法律有明文规定。招标投标法体系中规定的采购方式通常包括公开招标和邀请招标两类。政府采购法体系的采购方式则更加多样，除了招标以外，还有单一来源采购、竞争性磋商、竞争性谈判、询价、框架协议采购、合作创新采购等多种方式。2024年8月，国务院国有资产监督管理委员会、国家发展改革委联合印发的《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号），对中央企业未达到必须招标规模标准、法律法规明确可以进行不招标的工程建设采购项目，规定可以采用询比采购、竞价采购、谈判采购或者直接采购等4种方式组织交易活动。可以说，国家有关部门对于采购形式有多样性规定，各有各的适用条件，从来没有“一刀切”地规定所有类型的交易必须都采用招标方式进行。

在对于“公共资源交易平台和交易场所”的理解方面，行业主管部门已有明确规定。《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号，以下简称63号文）对此有明确阐释：公共资源交易平台不限于一个场所。对于社会力量建设并符合标准要求的场所，可以探索通过购买服务等方式加以利用。63号文还特别强调，各级公共资源交易平台不得取代其他交易机构和代理机构从事的相关服务，不得强制非公共资源交易项目在平台交易。公共资源交易平台应与依法设立的相关专业服务机构加强业务衔接，保证法定职能正常履行。这些规定实际上都是对这种“凡招全进”泛化现象的有效规制。

“凡招全进”的内在动因

当前，“凡招全进”现象日益普遍，背后存在多重复杂的内在动因，这些动因相互交织，共同催生了这一现象。

1.招标采购内控管理制度的缺失

许多单位在招标采购过程中面临“三缺”问题：缺人、缺设备、缺制度。专业招标采购人员的匮乏导致其管理水平低下，招标采购设备和技术手段不足则影响了交易的效率和透明度，而缺乏完善的招标采购管理制度和流程，使得其难以实现招标的规范化管理。这种内控机制的缺失，引发了将所有招标项目都推向公共资源交易平台的强烈诉求，期望通过平台的规范化管理来弥补自身的管理短板。2024年6月，审计署公布的41个中央部门单位2023年预算执行情况等审计结果显示，在采购人履行主体责任和内控管理方面，部分单位在政府采购中仅安排1人经办相关事宜，合同签订、资产验收等工作均由同一科室经办，违反了岗位分离和内设机构不相容原则。

2.纪检监察和审计机关的严格监督

随着反腐倡廉工作的深入推进，纪检监察和审计机关对招标采购活动的监督力度不断加大。2024年6—9月，中央纪委国家监委网站连续发表多篇文章，披露多种隐蔽的利益输送手段，公开招投标链条上存在的典型问题，对外释放了加大招标采购活动监督管理力度的强烈信号。日益严格的巡查监察和频繁的审计检查要求，使得招标单位面临巨大的合规压力。为了避免因违规操作可能引发的风险和责任，许多单位倾向于将所有招标项目都纳入公共资源交易平台开展，仿佛给企业披上了“免检产品”的外衣，以此规避潜在的问责风险。

3.社会交易服务机构的公信力不足

从理论上来说，未列入交易目录的项目可以委托具有资质的第三方机构依法组织采购活动。但一些第三方机构的公信力不强、认可度不高、独立性较差，难以赢得招标单位和公众的信任。《中国纪检监察报》曾公开报道，在山东省某县城区改造项目中，该项目副总指挥授意招标代理机构，为特定承包商量身制作投标文件，助其成功中标。这一事件是招标代理机构无原则满足招标人“特殊需求”，对招标单位唯命是从的典型例证。相比之下，公共资源交易平台作为政府主导的平台，不存在追逐利益的动机，具有更高的公信力和权威性，因此成为招标单位的首选。

4.非法招标目的的合法化包装

少数项目存在“未招先定”等违规操作，为了掩盖这一事实和逃避监管，招标单位试图通过公共资源交易平台的合法化包装来“洗白”这些项目。例如，2024年2月29日，某地财政局受理一起“2024年春节氛围营造亮化采购项目”举报。该项目于2024年1月15日发布招标公告，2月5日发布了中标结果公告，但部分招标内容（如道路的挂件、摆件、彩灯等）已在2月4日前完工，构成虚假招标。类似这种“先上车后补票”的情况也是催生“凡招全进”现象的潜在因素之一。

“凡招全进”的弊端

“凡招全进”貌似主动要求规范，实际上却存在不少弊端，具体表现在以下4个方面：

1.掩盖了非法目的，存在违规“洗白”的嫌疑

将所有招标项目都纳入公共资源交易平台进行，看似增加了交易的透明度和公正性，但反而可能为某些不法行为提供了掩护。特别是对于一些交易目录外的项目，其本身并不属于必须进场的范畴，且缺少相应的法律法规对其进行规制，进场后往往容易游离在监管的边缘。一些不法分子可能会利用这一漏洞，通过合法化的外衣来“走过场”，掩盖其非法目的，逃避相关部门的监管和责任追究。

2.忽视招标采购成本，经济性与效率性欠缺

“凡招全进”意味着无论项目大小、性质如何，都需要进入公共资源交易平台开展招标采购。然而，这种“一刀切”的做法往往忽略了招标采购的成本问题。对于一些规模小、价值较低的项目而言，进场交易不仅不经济（交易费用增加、时间成本加大等），而且最终的交易结果也未必达到最优。

3.增加了交易机构负担，行政资源过度消耗

公共资源交易平台作为政府主导的平台，其资源供给能力有限，主要用来保障“应进必进”项目。当大量交易目录以外项目涌入时，交易平台势必面临资源紧张、人手不足等问题，进而导致整体服务质量下降。此外，对交易平台的过度依赖也会消耗大量的行政资源，增加政府的财政负担和行政成本。更严重的是，部分地方政府以需要加强交易目录以外项目规范交易管理为理由，变相设立区（县）一级交易平台，这种做法与63号文“县级政府不再新设公共资源交易平台”、41号文“坚持能不新设就不新设”的要求相违背。

4.侵害了采购主体的自主权

“凡招全进”的做法在一定程度上剥夺了采购单位的自主选择权。对于某些特定项目而言，采购单位更倾向于选择适合自己的交易方式和平台，而不是被强制要求进入公共资源交易平台。然而，“凡招全进”的导向剥夺了采购单位的选择权，导致采购单位不得不接受统一的交易模式和规则。

交易中心拒绝“凡招全进”的深层次原因

大多数交易中心都在尽最大可能在“应进必进”的本职工作范畴主动作为，有的交易中心在“能进则进”的拓展延伸方面也作出了积极探索。但是，在面对“凡招全进”压力时，仍显得力不从心，其深层次原因有以下3个方面。

1.法律法规层面的困境

在交易目录以外的项目中，监管责任划分大多存在模糊地带。交易中心作为专注于提供交易服务的专业平台，既无足够的能力，也未被赋予相应的权力去承担超出其职能范畴的额外责任。在实际运营时，一旦遇到边缘性或争议性的交易事项，尽管交易中心努力提供服务，却往往会不由自主地被卷入无端的纷争之中。这种状况使交易中心耗费大量的人力、精力去应对本职工作以外引发的矛盾，去承受“无妄之灾”，可谓是“既流汗又流泪”。这是交易平台消极应对“凡招全进”的原因之一。

2.体制机制的固有局限

交易中心的单位性质多为事业单位（不少是公益一类或者参公性质事业单位），从主观意愿角度来看，除了少数以企业化方式运营的公共资源交易服务机构以外（如重庆、合肥等地交易集团），公益性的交易中心缺乏明确的激励机制与利益驱动，难以产生主动拓展交易范围的内在积极性。与此同时，社会舆论对交易中心的认知存在一定偏差，部分群体甚至少数领导干部错误地将交易中心视为不法利益交换的“温床”，以偏见与质疑的眼光审视其从业行为。由于交易目录之外的项目缺乏充分的法律遵循依据，一旦出现任何问题或争议，交易中心作为涉事方极易成为众矢之的，遭受“不白之冤”。在这种舆论压力与风险隐患的双重夹击下，为求自保，交易中心不得不秉持“多一事不如少一事”的谨慎态度，尽量避免涉足交易目录外的服务事项。

3.交易资源的承载瓶颈

随着公共资源交易市场的不断发展与活跃，各类交易需求呈现出迅猛增长的态势。然而，交易平台所拥有的资源相对有限，难以满足蜂拥而至的进场交易需求。不少交易中心人员紧张、场地有限、设备老旧，应对繁杂的本职工作尚且捉襟见肘，难以适应越来越复杂、多元化的进场交易需求。以江苏海安市为例，仅2023年上半年就累计完成各类小额交易2.61万笔，成交金额达6.16亿元，这些工作由海安开发区、高新区、滨海新区等12家区（镇）级交易机构，按照属地权属各自管理。可以想见，如果这些项目全部纳入公共资源交易平台交易，对于仅有10多个工作人员的交易中心而言将是极为沉重的负担。在资源投入有限的情况下，若不分轻重缓急、不切实际地盲目接纳所有项目，交易平台的服务质量将面临严峻的挑战，各类风险矛盾势必急剧上升，因此不得不对 “凡招全进”的模式持谨慎态度并加以限制。

应对举措

为有效应对“应进必进”政策导向下的实践挑战与“凡招全进”需求下的困扰，现从以下几个方面提出具体应对举措。

强化“应进必进”的刚性约束

为了确保“应进必进”政策的有效实施，应进一步明确公共资源交易的范围。基于现行法律法规及政策文件，对必须进入交易平台的项目类别与执行标准进行精准界定，确保所有应纳入交易平台的项目无一遗漏、无一例外。

第一，细化、量化交易目录。定期审查和更新公共资源交易目录，结合市场变化和实际需求，动态调整交易项目范围，确保交易目录的科学性和时效性。第二，持续完善监督机制。构建完善的监督与问责体系，及时发现并严肃处理未按照规定进入交易平台的行为。通过设立负面清单或者黑名单制度，促使交易平台使用规范化。第三，不断加大处罚力度。对于违反“应进必进”规定的单位及相关责任人，依法追究其包括行政责任在内的各类法律责任，形成强大的威慑力，保障交易活动依法依规有序开展。例如，南充市交易管理部门与当地纪委监委、审计部门联动，将公共资源交易“应进必进”执行情况纳入部门（单位）优化营商环境专项巡察、审计监督范畴。特别是针对“应进未进”的交易项目业主单位，加大问责力度并建立长效监督机制，形成严监管、重处罚的市场氛围。

扭转“凡招全进”的片面观念

要充分认识“凡招全进”可能隐藏的风险与问题，从多方面予以纠正。

第一，加大政策宣传培训。通过组织专题讲座、培训班等形式，增强招标采购单位对“应进必进”政策的正确理解，破除“凡招必进”能一劳永逸的片面理解。

第二，合理评估采购绩效。建立全面的采购绩效评估体系，从经济性、效率性等多维度审视采购结果，确保交易方式的选择基于实际需求和最佳实践，而非单纯追求程序正当性。例如，2024年7月，莱西市财政局印发《关于开展工程建设政府采购领域突出问题专项检查的通知》，将“强制要求进场交易、违规提供见证服务、排斥其他交易平台开展政府采购交易活动”列为“对服务事项设置不合理限制”的范畴，加以纠正和整治。

第三，灵活选择交易方式。鼓励采购单位根据项目的性质、规模、复杂程度及市场环境等因素，科学选择最适宜的交易方式和平台。对于交易目录以外的项目，可根据实际情况选择公开招标、询价、竞争性谈判等多种采购方式。目前，有不少地区在处理非必须招标项目的交易问题上也大多采取了务实、灵活的方式。例如，《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》规定，凡是列入公共资源招标投标目录的项目，禁止任何形式的场外交易，并接受严格的监督管理。但是对于未列入目录的项目，招标人自愿选择是否进入公共资源交易中心进行场内交易；敦煌市印发的《关于非必须招标工程项目发包方式的指导意见（试行）》（敦政办发〔2019〕120号）明确，不得对非必须招标工程项目制定限制性、约束性规定和要求，不得擅自扩大招标范围；山东省印发的《关于进一步推动招标投标市场规范健康发展的实施方案》（鲁政办字〔2024〕170号）强调，要加强招标采购与非招标采购的衔接，支持科技创新、应急抢险等领域项目采用灵活方式发包，要避免过度使用招标方式。

完善“能进则进”的服务保障

为满足交易目录以外项目的交易需求，公共资源交易平台需在现有基础上进一步完善服务保障。

第一，拓展服务内容。具备条件的公共资源交易平台，要充分发挥主观能动性，积极拓展服务范围，为不同类型项目提供服务供给。例如，安庆市通过在交易平台门户网站上设立“小额工程自主交易平台”端口，为小额工程项目提供信息发布、成交公告等服务，满足特定需求。浙江、江苏、黑龙江等地的县市区纷纷推出“限额以下电子交易平台”，并覆盖到街办、乡镇一级，形成了更为细密的交易服务网络。

第二，提供个性化服务。根据采购单位的不同需求，提供多元化、个性化、精准化的交易服务。通过引入智能化技术手段，如大数据分析和人工智能辅助决策，提升交易平台的服务水平和响应速度。例如，山东菏泽公共资源交易中心线下高标准打造集信息公开、查阅办理、跟踪服务于一体的公共资源交易政务公开服务专区，为办事群众提供清单化指引和“保姆式”服务，切实满足群众多元化、个性化需求。

第三，加强技术支撑。提升交易平台的信息化水平，完善技术设施，搭建能够满足各类专业电子化交易的通用平台，为交易目录以外的交易项目线上交易提供便利条件。同时，引入先进的网络安全技术，保障交易数据的安全性和完整性。

结语

综上所述，公共资源交易领域的“应进必进”政策导向与“凡招全进”的现实困扰，实则反映了政策规范与市场实践之间的矛盾与博弈。公共资源交易的核心价值不仅在于形式的合规与程序的完备，更在于实现资源的优化配置与高效利用。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。规范公共资源交易活动，不能仅仅停留于“量”的扩张，而应更加注重“质”的提升。一方面，要坚持“应进必进”原则不动摇，进一步细化交易目录，明确进场标准，确保所有应进项目都能依法依规进入平台交易。另一方面，要秉持实事求是、灵活处置的原则，对于交易目录以外或未有明确进场规定的项目，根据项目的性质、规模、复杂程度及市场环境等因素，科学判断其是否适合进场交易，避免因盲目追求形式上的全覆盖而忽视实际效益。