评标专家作为招投标领域的主体之一,承担着筛选符合项目要求投标人的重要职责。评标专家的专业度、评标过程的公正性、评标结果的可信度都对招投标领域的健康发展有重要意义。规范和加强对评标专家的管理是政府保证招标投标活动公平、公正,提高政府在市场监管方面公信力的重要举措。
为了加强对评标专家和评标专家库的监督管理,健全评标专家库制度,国家发展计划委员会于2003年2月审议通过了《评标专家和评标专家库管理暂行办法》(国家发展计划委员会令第29号,以下简称29号令),自2003年4月1日起施行。2013年,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《招标投标法实施条例》)的相关规定,国家发展和改革委员会(以下简称国家发展改革委)对29号令进行了修订。2024年9月,国家发展改革委公布了于第16次委务会议审议通过的《评标专家和评标专家库管理办法》(国家发展改革委令第26号,以下简称26号令),自2025年1月1日起施行,29号令同时废止。
2013年版29号令相较于2003年版29号令的变化
具体来看,2013年修订后的29号令与2003年版29号令相比,主要内容变化如下:
增加了适用的法律法规依据
2003年版29号令根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)制定,明确了制定该办法的上位法依据。2013年修订后制定依据除了《招标投标法》,还有其实施条例,这使得修订后的29号令与2011年出台的《招标投标法实施条例》相衔接,适用的法律法规依据更加全面。
扩展了管理主体的范围
2003年版29号令规定,评标专家库由省级(含)以上人民政府有关部门或者依法成立的招标代理机构依照《招标投标法》的规定自主组建。主要强调了省级以上政府部门和招标代理机构的管理职责。2013年修订后规定,省级人民政府、省级以上人民政府有关部门、招标代理机构都应当加强对其所建评标专家库及评标专家的管理。将省级人民政府也纳入了明确的管理主体范围,管理主体更加广泛和明确。
完善了专家入选的条件
2003年版29号令规定,入选评标专家库的专家需从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或同等专业水平,熟悉有关招标投标的法律法规,能够认真、公正、诚实、廉洁地履行职责,身体健康,能够承担评标工作。2013年版29号令在原有基础上增加了“法规规章规定的其他条件”这一较为灵活的表述,为根据实际情况进一步完善专家入选条件留下了空间,也使得专家的入选条件更加符合不断变化的实际需求。
细化了专家义务和违规处罚
2003年版29号令对评标专家的义务规定相对简单,违规情形主要包括私下接触投标人、收受财物好处、透露评标信息、不能客观公正履行职责等,处罚措施相对单一,包括警告和取消资格等。2013年修订后详细列举了评标专家的更多违规行为,如应当回避而不回避、擅离职守、不按照招标文件规定的评标标准和方法评标等,并根据不同的违规情节规定了相应的处罚措施,包括责令改正、禁止一定期限内参加评标、取消资格、罚款等,处罚更加细化和具有针对性,提高了对违规行为的威慑力。
进一步规范了管理环节
2003年版29号令对评标专家库的组建、专家的入库评审、档案建立、考核等管理环节有一定的规定,但相对较为笼统。2013年修订后对管理环节的规定更加具体,如明确了评审过程及结果的书面记录要求、档案的详细记载内容、年度考核的具体实施等,使得管理环节更加规范,便于实际操作和监督管理。
26号令相较于2013年版29号令的变化
2013年对29号令的修订更多是针对2003年版29号令的补充完善,整体变化不大。但是,随着经济的不断发展,招标投标活动在各类项目建设、采购等领域愈发频繁和重要。评标专家作为招标投标活动中的重要角色,其评审意见在某种程度上来说直接决定了中标结果,对于项目的质量、成本、进度等方面有着重大影响。因此,需要一套更完善的管理办法来确保评标专家能够客观、公正、专业地履行职责,以保障招标投标活动的顺利进行。同时,随着项目数量和规模不断增加,招标投标活动对评标专家的数量和质量提出了更高要求。如何选拔、管理和监督大量的评标专家,保证评标工作的高效性和公正性,成为亟待解决的问题。2024年9月,26号令应运而生。
与2013年版29号令相比,26号令的内容从原来的19条增加至36条,有了较大范围的改变,主要体现在以下几个方面。
规章制定的目的
26号令除了保留2013年版29号令规定的加强评标专家和评标专家库管理,保证评标活动的公平、公正,提高评标质量外,还明确提出了“提高评标专家队伍整体素质,促进评标专家资源共享”的管理目的。
管理主体
26号令第四条规定,国务院发展改革部门指导和协调全国评标专家和评标专家库管理工作。国务院有关招标投标行政监督部门按照职责分工,对评标专家的评标活动和评标专家库的组建、使用、共享实施行政监督。地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内负责评标专家和评标专家库的监督管理工作。
26号令第十条规定,评标专家库由法律、行政法规规定的组建单位依法组建。不再强调2013年版29号令提及的省级人民政府、省级以上政府部门或招标代理机构,对组建主体的表述更加严谨和规范。
26号令第二十条规定,评标专家库组建单位承担评标专家档案记录、教育培训、履职考核、动态调整等日常管理责任,加强评标专家全周期管理。
以上规定进一步厘清了评标专家库组建单位、招标投标行政监督部门在评标专家全周期管理中的职责边界,区分了日常管理责任和行政监督责任,解决了职责不清的问题。
专家入选条件
26号令关于入选评标专家库的专业人员应当具备条件的规定中,在2013年版29号令的基础上增加了具备良好的职业道德、具备参加评标工作所需要的专业知识、实践经验和熟练掌握电子化评标技能的要求。同时,26号令第七条新增了无民事行为能力或者限制民事行为能力的、被有关行政监督部门取消担任评标委员会成员资格的、被开除公职的、受过刑事处罚的、被列入严重失信主体名单的等不得入选评标专家库的情形。
为了保证评标结果的科学性和合理性,需要评标专家具备丰富的专业知识、实践经验和良好的职业道德。29号令制定时间较早,在当时的市场环境和技术条件下发挥了一定作用。但是,随着时间的推移,招标投标市场的环境、技术、业务模式等都发生了很大变化。例如,电子招标投标的逐渐普及,对评标专家的电子化评标技能、网络安全意识等方面提出了新要求。因此,26号令在专家入选的专业技能条件上,除了要求从事相关专业领域工作满8年并具有高级职称或同等专业水平、熟悉法律法规外,还增加了职业道德、专业知识和实践经验以及电子化评标技能的条件,并且首次明确了严重失信等情形不得入选,有利于提高评标专家队伍的整体素质,提升评标质量和效率。
评标专家库组建条件
26号令第十一条组建评标专家库的条件在2013年版29号令的基础上,将专家库总人数不得少于500人提高至不得少于2000人,满足了项目数量和规模不断增加对评标专家数量的要求。同时,26号令明确提出要符合网络安全和数据安全管理有关规定,该规定适应了当前数字化发展背景下对信息安全的重视需求。
专家库共享和专家抽取规定
26号令第五条规定,国家实行统一的评标专家专业分类标准和评标专家库共享技术标准,推动专家资源跨区域、跨行业、跨评标专家库共享,应用数智技术提高评标专家管理水平,推广远程异地评标等评标组织形式。同时,单独设置了评标专家抽取和评标专家库共享的章节,在第十六条规定,依法必须进行招标项目的评标专家,应当从评标专家库中随机抽取。在一个评标专家库中无法随机抽取到足够数量专家的,应当从其他依法组建的相关评标专家库中随机抽取。
26号令第十七条规定了特殊情形:技术复杂、专业性强或者国家有特殊要求的依法必须进行招标项目,采取随机抽取方式确定的专家难以胜任评标工作的,招标人可以依法直接确定评标专家,并向有关行政监督部门报告,使特殊情况的处理更加清晰和规范。
26号令第十八条明确了政府投资项目的评标专家,应当从国务院有关部门组建的评标专家库或者省级综合评标专家库中抽取。有别于2013年版29号令规定的政府投资项目必须从政府或者政府有关部门组建的评标专家库中抽取。
26号令第十九条强调了评标专家库组建单位、招标投标电子交易系统运行服务机构应当建立健全与远程异地评标相适应的评标专家资源共享和协同管理机制,为评标专家远程异地参加评标提供服务保障,为有关行政监督部门开展监督提供支持。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出,要“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系,实现项目全流程公开管理”。国家出台26号令,实行统一的评标专家专业分类标准和评标专家库共享技术标准,更有利于推动专家资源的跨区域、跨行业共享。
推广远程异地评标等评标组织形式,并建立健全与远程异地评标相适应的评标专家资源共享和协同管理机制,为远程异地评标提供了制度支持。电子交易系统和服务平台的普及应用也为专家远程异地评标提供了技术支撑。近期,许多地区都相继发布了远程异地评标的相关制度,以作为优化招投标领域营商环境的重要举措。
以某地为例,在远程异地评标的基础上进一步深化实施了多点分散评标制度,依托公共资源交易电子服务平台,将同一项目评标专家集中在同一评标室内评标,调整为分散在市域内各交易中心不同工位评标,通过专家线上会商,实现多点分布、同步评标、全程在线的电子评标。在专家抽取系统中默认项目采用分散评标模式。评标时招标人代表进入专用评标室在线开展评标工作,与评标专家实现物理隔离。评标专家自行就近选择市级、区级交易平台参加评标。评标委员会成员通过视频会议系统以视频或文字方式交流等实现在线沟通,确保项目顺利进行。代理机构在代理工作室提供线上服务,全程线上完成专家身份及回避情况确认、配合招标人宣读评标纪律等工作。该地通过远程异地评标和分散评标等模式,不仅破解了集中“围猎”评标专家及对专家独立评标施加不当影响等问题,也可以充分地将各地优秀的专家资源调集起来,提高项目评标质量。
专家管理
26号令增加了专家履职管理的篇章,从对评标专家的教育培训和专项测试、评标专家年度履职考核制度、评标专家聘期制、解聘和自愿退出机制、评标专家劳务报酬标准和支付机制的制定单位等各个方面作出了规定。例如,26号令创新性地建立了评标专家档案记录、教育培训、履职考核等一系列管理机制,要求专家库组建单位永久保存评标专家电子档案,每年组织教育培训,建立评标专家履职年度考核制度,通过对评标专家响应抽取参加评标情况、遵守评标工作纪律和评标现场秩序情况、评标客观公正情况、协助配合招标人处理异议复核评标结果情况、协助配合有关部门开展监督检查调查情况、参加教育培训情况等方面的履职行为做考核,客观真实反映评标专家履职情况。
26号令规定,在原有的管理体系下,评标专家的入库审核、日常管理、考核评价等环节可能存在一些漏洞,导致部分不符合要求的人员进入评标专家队伍,或者一些评标专家在履职过程中出现不专业、不公正的行为。例如,部分专家责任心不强,为尽快完成评标工作不认真阅读招标文件,对招标文件的具体细则理解有误,对投标文件的关键数据、重要内容审查不严,导致打分偏离实际情况;部分专家可能缺乏对相关法律法规和政策的深入理解,难以对投标方案进行科学合理的评估,导致在评标过程中出现误判;更有甚者可能受到利益诱惑或其他因素干扰,与投标人或其他利害关系人勾结,影响评标结果的公正性。
26号令建立了年度调整、日常调整、自愿退库等多种动态轮换机制,破解了评标专家“只进不出”的问题。健全了评标专家从入库、培训、履职到考核、出库的全过程全链条管理体系,严把入口关,强化了日常管理,切实加强了对评标专家的管理约束,意在提高评标专家管理的精准性、实效性,整体管理方式更加系统和精细。
责任追究
在法律责任方面,26号令第三十条明确规定了评标专家对评标行为终身负责,不因退休或者与评标专家库组建单位解除聘任关系等免予追责。同时,26号令在2013年版29号令的基础上,对评标专家违法违规情形作了补充和完善,明确规定提供虚假材料入库、扰乱评标现场秩序、与各利害关系人私下接触或者相互串通、接受任何排斥特定投标人的要求、对其他评标委员会成员的独立评标施加不当影响、违法透露与评标有关的其他情况、索取或者收受评标劳务报酬以外财物、不配合有关部门的监督检查和调查工作等不良行为都应受到处罚。同时,按照过罚相当原则,对评标专家的违法违规行为采取责令改正、罚款、暂停评标、取消评标资格、移送纪检和司法等处理措施。
针对评标专家库组建单位、招标投标电子交易系统运行服务机构、招标人等的违法行为,26号令细化了相应法律责任,提高了违法成本,从而起到震慑作用,促使评标专家和相关从业人员自觉遵守职业道德和行为规范,增强了行业自律意识。评标专家意识到自己的行为受到严格的监督和管理,会更加谨慎地履行职责,从而推动整个行业形成良好的职业道德风尚。只有评标专家更加专业、公正地进行评标工作,才能筛选出真正符合要求的中标者,最终提升整个项目招标的质量。
招标投标活动涉及大量的资金和利益,容易引发腐败问题。评标专家作为招标投标活动的重要参与者,其行为需要受到严格的监管。26号令的发布,从评标专家这个“小切口”切入,通过规范评标专家的行为,加强对评标过程的监督,由点及面推动招标投标市场的规范,致力于减少权力寻租、利益输送等腐败行为的发生,有助于营造公平、公正、廉洁的招标投标环境,从而维护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益,对招标投标市场的健康发展将产生重要的推动作用。