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学习探讨

26号令对评标专家及专家库管理的四重影响

《评标专家和评标专家库管理办法》(国家发展改革委令第26号,以下简称26号令)已正式印发,于202511日开始施行,用以取代原《评标专家和评标专家库管理暂行办法》(国家发展计划委员会令第29号,以下简称29号令)。26号令从正式印发到施行,留出了大致3个月的缓冲期,为行业及时调整评标专家及专家库管理方式留足了空间。

相较于29号令全文2500多字的篇幅,此次26号令内容扩充了近一倍,新增17条,形成全文736条近5000字的体量,是对之前评标专家与专家库管理方式的全面升级。同时,26号令在名称上去掉了29号令“暂行”的表述,规范程度与稳定性显著提高。与其他领域专家管理办法相比,26号令法律层级依然保持较高。例如,财政部的《政府采购评审专家管理办法》(财库〔2016198号,以下简称198号文)是规范性文件的层级,26号令仍为部门规章,法律效力要高于198号文。

26号令对专家库管理的理念与重要细节予以重塑

一是高度强调专家库资源共享。29号令第六条对专家资源共享有原则性表述,要求省级人民政府、省级以上政府有关部门组建的评标专家库,应当实现评标专家资源共享,由省级人民政府和国务院有关部门组建跨部门、跨地区的综合评标专家库,但并没有更进一步的规范或措施表述。26号令不仅在多个条文中论及“共享”,还将专家库资源共享进行专章表述。

总体来说,26号令主要从两个维度规范专家库资源共享:第一个维度是将共享作为评标专家库的基本理念。26号令有多处条文提及“共享”。例如,26号令第二条规定:“本办法适用于评标专家的选聘、抽取、管理以及评标专家库的组建、使用、共享、监督等活动。”其中,专家库共享、监督等均是新增加的表述内容。26号令第五条规定,“国家实行统一的评标专家专业分类标准和评标专家库共享技术标准,推动专家资源跨区域、跨行业、跨评标专家库共享”。这表明专家资源共享是26号令的指导原则之一。第二个维度是26号令对于专家资源共享的机制有了具体要求。26号令第五条在提及“共享”表述之后,还强调要“推广远程异地评标等评标组织形式”。26号令第十九条规定:“评标专家库组建单位、招标投标电子交易系统运行服务机构应当建立健全与远程异地评标相适应的评标专家资源共享和协同管理机制,为评标专家远程异地参加评标提供服务保障,为有关行政监督部门开展监督提供支持。”结合以上两条内容可知,专家共享的主要目的是便于开展远程异地评标。从国家发展和改革委员会(以下简称国家发展改革委)的官方解读来看,26号令也着重提出加强评标专家库共享的目的主要在于推广远程异地评标,为行政监督部门开展监督提供支持。此外,26号第十六条规定:“在一个评标专家库中无法随机抽取到足够数量专家的,应当从其他依法组建的相关评标专家库中随机抽取。”这相当于将专家资源共享的特殊情况予以明文规定。

综上所述,相较于29号令关于共享的原则性表述,26号令不仅在共享原则的表述上更加全面,在何时使用共享专家资源方面的规范也更加详尽,其规范性与可操作性都有了大幅提高。

二是专家库组建条件发生变化。这主要体现在两个方面。第一,评标专家库组建主体表述发生变化,由29号令的“省级人民政府、省级以上人民政府有关部门、招标代理机构”变为26号令的“由法律、行政法规规定的组建单位”。《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)第三十七条第三款明确规定,评标专家由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定。因此,26号令关于组建单位的最新表述,能够涵盖现有的综合评标库、招标代理自建评标库两种专家库组建模式,不影响现有评标专家库操作模式。此外,26号令如此表述的好处在于,还可以将其他领域的评标专家库组建活动规范起来,如在医药领域、电子通信领域等的招标,防止评标专家库的组建陷入无序状态。第二,提高了组建评标专家库的基本条件。例如,专家库评标专家总数由原来的至少500人提高到如今的至少2000人,新增组建评标专家库需符合网络安全和数据安全管理有关规定。

三是专家入库标准有所提高。26号令第六条具体规定了入库专家需满足的条件,在原有评标专家要求基础上,新增了第一款第五项,即专家要“熟练掌握电子化评标技能”,强调专家的电子化评审能力;第六条第一款第六项则以专家要“具备正常履行职责的身体和年龄条件”,替换了29号令“身体健康,能够承担评标工作”的表述。

26号令针对如何验证专家能力制定了具体措施。例如,根据29号令,由组建单位通过“评审”来确定专家是否可以入库,但是,对于如何进行评审并没有作出细节规定。26号令第十三条第一款将其修改为通过“审核”确定是否聘任入库,审核过程及结果需要全过程记录并存档备查;第二款要求,评标专家库组建单位必须组织测试或者评估,以此确认申请入库的评标专家是否具备评标工作要求的专业知识、实践经验、招标投标法律法规知识储备及电子化评标技能;第十四条要求,评标专家库组建单位应当根据评标专家的入库申请材料和测试、评估情况,确定评标专家参加评标的专业类别。这些均是此次26号令相比29号令新增的表述内容。

除了对专家入库资格的“正面”要求外,26号令还新增了对专家入库的“负面”要求,即第七条规定的6类不得入选评标专家库的情形:无民事行为能力或者限制民事行为能力的;被有关行政监督部门取消担任评标委员会成员资格的;被开除公职的;受过刑事处罚的;被列入严重失信主体名单的;法律、法规、规章规定的其他情形。这有效弥补了29号令的不足,使强化专家入库前置把关有规可依。

四是专家抽取规定更加严密。《招标投标法》第三十七条第三款规定:“一般招标项目可以采取随机抽取方式,特殊招标项目可以由招标人直接确定。”对于何谓特殊招标项目,《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《招标投标法实施条例》)第四十七条解释为技术复杂、专业性强或者国家有特殊要求,采取随机抽取方式确定的专家难以保证胜任评标工作的项目。29号令没有对此类特殊项目专家如何确定予以明确,26号令第十七条直接承接《招标投标法实施条例》第四十七条对特殊项目的解释,规定此类项目招标人可以依法直接确定评标专家,并向有关行政监督部门报告。值得注意的是,此处直接确定的评标专家,不一定是在评标库内的专家,也可以是库外专家,依然保持了既有的特殊项目特殊对待的灵活性。

对于政府投资项目的评标专家,26号令将29号令“必须从政府或者政府有关部门组建的评标专家库中抽取”的规定,调整为“应当从国务院有关部门组建的评标专家库或者省级综合评标专家库中抽取”,内涵基本不变,但表述更加准确严密。

26号令对专家管理的精细化程度大幅提升

一是评标专家管理全面升级。26号令将专家的履职管理以专章进行规范,大幅增加了评标专家库组建单位必须承担的专家管理责任。26号令第二十条规定:“评标专家库组建单位承担评标专家档案记录、教育培训、履职考核、动态调整等日常管理责任,加强评标专家全周期管理。”应该说,专家库组建单位的4项责任,目前政府相关部门作为组建单位履行得比较到位,但同26号令的要求还存在一定差距。至于代理机构等组建的专家库,管理责任履行则相对欠缺,需要在26号令正式生效后进一步调整。

针对前述4项专家管理责任,26号令对每项都作出细化要求:

关于评标专家档案记录,26号令第二十一条要求,评标专家库组建单位不仅要建立评标专家电子档案,还要永久保存,档案内容包括详细记录评标专家的基本信息、参加评标的具体情况、参加教育培训和履职考核的情况,并进行动态更新。

关于专家的教育培训,26号令第二十二条规定,评标专家库组建单位应当加强对评标专家的教育培训,每年组织招标投标有关专业知识、法律法规和电子化评标技能等方面培训,并开展廉洁教育。评标专家库组建单位可以结合教育培训情况开展专项测试。

关于专家的履职考核,26号令第二十三条提出,评标专家库组建单位应当建立评标专家年度履职考核制度,制定考核标准,并向社会公布。考核标准主要包括评标专家响应抽取参加评标情况、评标工作情况、配合协助处理异议和监督检查等情况、参加教育培训情况等7项。此外,26号令还提出了评标专家履职风险评估的概念,即专家库组建单位结合评标专家年度履职考核结论、在库年限、参加评标频次等,对专家进行履职风险评估,据此调整抽取频次、设置抽取间隔期,防范评标专家履职风险。简言之,专家履职情况较好的,抽取频次可能较高,反之,则抽取频次下降。这样能够增强专家对正确履职的制度敬畏感。

关于专家的动态调整,26号令主要涵盖3项措施。其一,评标专家年度履职考核不合格的,评标专家库组建单位将该专家调整出库,并通报入库推荐单位。其二,入库后发现不再符合专家标准的,评标专家库组建单位应当在发现有关情形后30日内将该专家调整出库,并通报入库推荐单位。其三,评标专家自愿退出评标专家库的,必须提交书面申请,评标专家库组建单位收到申请后10日内调整专家出库。

值得注意的是,26号令的专家调整出库措施与专家入库审核形成了某种程度的程序闭环。例如,在入库专家条件上,26号令第六条在保留29号令“从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或者同等专业水平”等条件基础上,新增了“具备良好的职业道德”和“具备参加评标工作所需要的专业知识和实践经验”,用以替换29号令“能够认真、公正、诚实、廉洁地履行职责”的要求。职业道德和评标专业知识情况,在专家入库时审核人很难完全掌握,但这两项“指标”可以在专家履职过程中得到验证。因此,将此两项在专家入库审核时很难“落地”的条件写入条文,实质上是为了后期专家库组建单位在专家履职过程中发现相应问题时,可以依据26号令第二十六条的“对于入库后不再具备本办法第六条规定的条件”的专家,予以调整出库处理提供便利。

26号令将评标专家库明确定义为存储评标专家信息,并具备抽取专家参加评标、辅助评标专家库组建单位管理、向评标专家提供必要服务等功能的“电子信息系统”。因此,在评标专家库管理上,26号令也取消了29号令很多不合时宜的纸质记录要求。例如,26号令不再要求专家申请入库的个人申请书或单位推荐书应当存档备查;评标专家库组建单位不再需要向入库评标专家颁发评标专家证书;对专家是否可以加入评标专家库的评审过程和结果不再要求形成书面记录,改为“审核过程及结果全过程记录”。

二是专家权利义务更加明晰。在专家权利方面,26号令第八条第三项规定了评标专家有接受评标劳务报酬的权利,还通过第二十八条要求评标专家库组建单位应当结合经济社会发展水平和评标专家工作价值,制定评标专家劳务报酬标准和支付机制。这就为随着经济发展提高专家费及为资深专家支付差异化专家费提供了依据。此外,26号令第二十四条规定,评标专家对于专家库组建单位的年度履职考核结论有异议并申请复核,评标专家库组建单位应当在收到异议后30日内核实有关情况并作出答复;第十五条规定评标专家可以申请续聘,即评标专家实行聘期制,聘期一般为三年至五年,聘期届满自动解除聘任关系。评标专家库组建单位可以根据专家申请决定是否继续聘任。

相比29号令,26号令第九条还调整了评标专家的义务,将“协助、配合有关行政监督部门的监督、检查”改为“发现违法违规行为主动向招标人、有关行政监督部门反映,协助、配合有关行政监督部门、纪检监察机关、司法机关、审计部门开展监督、检查、调查”;新增“协助、配合招标人处理异议,按规定程序复核、纠正评标报告中的错误”,将实践中需要评标专家配合完成的评审以外的工作一并纳入,表述更加严密。26号令第三十一条还明确规定,因为评标专家不履行评标义务给招标人造成损失的,其依法承担赔偿责任。

26号令对违规问题的处罚更加有的放矢

26号令最大的特点是引入评标专家对评标行为终身负责制,即专家将不因退休或者与评标专家库组建单位解除聘任关系等免于被追责。这在一定程度上是将评标专家责任与工程质量终身负责制、领导干部终身责任制、公检法人员办案终身责任制进行类比。但是,相关法律已经规定了民事责任、行政责任、刑事责任等的最长追诉期限,如《中华人民共和国民法典》规定最长民事诉讼权利期限一般为20年;《中华人民共和国行政处罚法》规定违法行为在2年内未被发现的,不再给予行政处罚,涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至5年;刑事责任也有相应追诉期。因此,评标专家的终身负责制,也是在前述法律框架下的追责,且只有追究评标专家党纪政纪的纪律责任可以没有最长时限。

除上述规定外,26号令还新增列举了若干评标专家、评标专家库组建单位的违规情形。对于专家,新增了8项违规情形,包括提供虚假材料入库的;应当回避而不回避的;擅离职守或者扰乱评标现场秩序的;与招标人、招标代理机构、投标人或者其他利害关系人私下接触或者相互串通的;对其他评标委员会成员的独立评标施加不当影响的;违法透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的;索取或者收受评标劳务报酬以外财物的;不协助、不配合有关部门的监督、检查、调查工作的等。对于评标专家库组建单位则新增了4项违规情形,分别为未按本办法规定开展评标专家管理的;违法泄露评标委员会成员名单的;利用评标专家库开展其他业务谋取利益的;其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为。这极大缩小了对专家、专家库组建单位处罚的“网眼”间距,也细化了法律责任。这意味着,专家如有不法情形且情节特别严重的,不仅要被取消评标委员会成员的资格,相关问题还要向社会公布,进一步完善了过罚相当的尺度。

26号令的若干条款实施效果仍有待实践检验

一是如何理解评标专家以独立身份评标。26号令第三条规定,评标专家是以“独立身份”为招标人提供评标服务的技术、经济等方面的专业人员。这相较于29号令的专家“依法对投标文件进行独立评审”表述,对专家的身份定位更加明确。但是,26号令规定专家入库仍然要提供个人申请书,实践中,专家库组建单位尤其是政府部门更倾向于要求专家的个人申请书要加盖单位公章,这就与专家以独立身份开展评标有一定矛盾。同时,很多机关事业单位的中青年专家水平较高、年富力强,其所在单位在盖章批准其加入评标专家库问题上程序繁杂,这可能会使评标专家库失去一批职业操守良好、水平较高的专家。虽然26号令规定,评标专家所在工作单位根据专家职务晋升、职称评审等工作需要,可以查询评标专家参加评标情况并作为参考。但是,在目前的管理体系下,专家承担评标工作很难在其职称评审和职务晋升上有所助益。单纯因为此条可能为专家带来的“正向激励”,而保持让单位在专家个人入库申请书上盖章的做法,对专家本人的益处几近于无

基于上述分析,建议26号令在实施过程中,国家发展改革委发布专家入库个人申请书范本,不再要求专家所在单位盖章,只要求专家提供单位名称并履行诚信声明即可。在目前国内向信用社会转型的过程中,若想查实专家身份以便为进行信用处罚作准备,对专家库组建单位来说并不是难事。一旦查实专家申报单位作假,可以按照提供虚假材料入库情节特别严重处理,26令第二十九条对此的处理是“取消其担任评标委员会成员的资格,并向社会公布”。故而不再要求专家入库个人申请书加盖单位公章,这既不会增加对专家管理的难度,如不会出现专家该回避自己的单位招标而不回避,或者出现要处罚专家却无法通报其单位等情形,又可以方便专家申请入库,好处显而易见。

二是如何准确理解适用26号令关于专家库的定义,在实践中可能有出入。26号令第三条第二款规定,评标专家库是指存储评标专家信息,并具备抽取专家参加评标、辅助评标专家库组建单位管理、向评标专家提供必要服务等功能的“电子信息系统”。这意味着评标专家库今后要实行全电子化管理,专家无须再提供纸质入库资料,否则专家可以依据26号令第三十二条第二项的规定,在评标专家库组建单位“未按本办法规定开展评标专家管理的”情况下,向有关行政监督部门提请处理。但是,在实践中,因专家申请入库材料不能完全实现电子化等电子化落实不到位问题,导致专家提请行政监督部门介入的可能性极小。因为这基本上就意味着专家要被专家库组建单位清除出库,所以上述条款所构成的监督制约逻辑在现实中很难被触发。而26号令在第八条专家享有的权利条款中,未明确专家可以对专家库非电子化收集信息提出异议;在第十二条专家提供的材料条款中,也未明确必须完全提供电子化材料。因此,如何在实践中全面落实专家库电子化管理,有待进一步商榷。

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