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学习探讨

政府采购法修法机遇下“大代理”的转型与升级

20247月,财政部发布的《政府采购代理机构监督检查办法(征求意见稿)》提出,财政部门将加强对代理机构的监督检查,尤其是对服务的采购人数量多、政府采购业务量大、中标成交额度大和专职人员数量多的代理机构实施重点检查。将存在问题的代理机构也纳入重点检查对象,提高检查频次。以检查促进步,通过监督检查逐步规范代理机构的行为。财政部门对代理机构的专业评价也将为采购人自主择优选择代理机构提供重要的参考依据。

早在201811月,中央全面深化改革委员会第五次会议就审议通过了《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)。为积极贯彻落实《深改方案》精神,财政部研究起草了《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》,并分别于202012月及20227月两次向社会公开征求意见。修改完善《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)是落实党中央决策部署的重要举措,是鼓励科技创新、加快建设现代化产业体系的内在要求,是建立全国大市场、推进高水平制度开放的客观需要,是筑牢政府采购廉政防线的必然要求。

2022版《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称2022版《修订草案征求意见稿》)共10125条,分别对政府采购参加人、政府采购政策、政府采购需求管理、政府采购方式与程序、政府采购合同管理、争议处理、监督检查、法律责任作出了详细规定,也将对代理机构的生存和发展产生重要影响。

政府采购代理机构的现状

一是代理机构从业水平有待提高。2023年,财政部在中国政府采购网发布政府采购监管信息公告434则。因代理机构接受采购人的委托提供服务,实际工作中,代理机构与采购人的责任无法完全剥离开,因此,将代理机构和采购人的责任一并考虑,根据数据统计,采购人和代理机构责任占比56.34%,涉及各类问题388个,其中投标环节问题133个,占比约34.28%;采购文件问题117个,占比约30.15%;评审环节问题36个,占比约9.28%;开标评标及现场管理问题35个,占比约9.02%;质疑处理问题28个,占比约7.22%;信息发布问题13个,占比约3.35%;政策功能问题11个,占比约2.84%;档案管理问题3个,占0.77%;其他问题12个,占比约3.09%。在以上9个政府采购工作环节中,代理机构的工作贯穿始终,各类问题均与代理机构息息相关,代理机构的从业水平亟待提高。

二是代理机构同质化竞争态势明显。当前,多数代理机构服务内容无差异,工作内容仅包含编制采购文件、组织开评标、发放中标通知书、协助采购人处理质疑投诉等;采购文件编制采用拿来主义,即采购需求由采购人提供,采购方式、评审因素等都由采购人确定;电子化采购的普及,采购文件和采购程序也越来越固化。传统代理机构的代理服务附加值低,替代成本低,采购人满意度低,对代理机构的依赖性低,同质化竞争态势非常明显。

三是代理机构低质低价竞争较为突出。代理机构呈井喷式增长态势,以湖北省为例,截至20246月底,备案代理机构数量超3100家,但政府采购项目数量并未同比例增长,行业竞争激烈。许多代理机构通过降低收费标准,甚至恶意低价获取项目代理权,加上程序化代理服务难以体现代理机构的服务价值,低价成为采购人选择代理机构的首要因素,打价格战或各种名目的乱收费现象严重扰乱了正常的市场竞争秩序。

修法对政府采购代理机构的影响

2022版《修订草案征求意见稿》规定,政府采购参加人包括政府采购当事人和其他参加人。其他参加人包括采购人委托的采购代理机构、政府采购评审专家、专业咨询人员,以及与采购活动有关的第三人等。这里提出了“专业咨询人员”的概念,从实际工作来看,政府采购专业咨询人员最适宜的群体是转型与升级后的代理机构从业人员。从项目经验、知识架构上来看,代理机构从业人员转型为专业咨询人员是最为便捷及合适的。

现行的《政府采购法》规定,采购人有权自行选择采购代理机构,实际工作中,可以由采购人支付代理服务费,也可以约定由中标或成交供应商支付代理服务费。由中标或成交供应商支付的代理服务费不属于财政性资金,代理服务当然也就不在政府采购管理范围内。而2022版《修订草案征求意见稿》规定,集中采购目录以外的政府采购项目,采购人可以委托采购代理机构办理,依照《政府采购法》规定采购委托代理服务。此条款中明确,采购人需依照《政府采购法》规定采购代理服务,也就是说除集中采购以外,采购代理服务将被纳入政府采购管理范围,达到政府采购限额标准的代理服务需要执行政府采购程序。如果将代理服务纳入集采目录范围,因代理服务的项目具有数量多、预算金额小的特点,则更有可能被纳入框架协议采购的范围,代理机构又将面临全新的竞争环境。

2022版《修订草案征求意见稿》中规定,供应商认为合同变更、中止、解除使自己的权益受到损害的,可以向采购人或其委托的采购代理机构提出质疑。此条款将项目质疑的环节延伸至合同的签订和履约阶段,此条款一经确定,则代理机构的服务范围必须延伸至合同的签订及履约验收阶段。

2022版《修订草案征求意见稿》提出,采购代理机构以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的、违反《政府采购法》规定设置综合评分法的评审因素的都将被追究法律责任。根据《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号,以下简称22号文)要求,采购人对采购需求管理负有主体责任,采购需求管理中包含确定采购需求和编制采购实施计划,并实施相关风险控制管理。以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇和违反《政府采购法》规定设置综合评分法的评审因素,一般主要体现在采购文件中的采购需求和评审标准中,而采购需求和评审标准是采购需求管理的重要内容,代理机构未参与采购需求的管理但需要承担采购需求管理不当带来的法律责任,这就要求采购代理服务必须延伸至采购需求管理环节,在代理服务委托的范围内为采购人把好需求关。

现行《政府采购法》是一部程序法,第三章为《政府采购方式》,第四章为《政府采购程序》。2022版《修订草案征求意见稿》将这两部分合并为第五章《政府采购方式与程序》,新增了第四章《政府采购需求管理》,将政府采购的概念往前延伸至采购人内控制度的建立和采购需求的管理。现行《政府采购法》第五章为《政府采购合同》,规定了政府采购合同的形式、签署的时间要求、备案要求、合同的分包、合同的追加,以及不得擅自变更、中止或者终止合同等要求。2022版《修订草案征求意见稿》在第六章新增了政府采购合同管理内容,具体新增了合同定价方式、合同主要条款、长期合同的变更等内容,更重要的是将合同的履约验收作为合同管理的一项重要组成部分确定下来。

由上述可见,政府采购工作不再只是完成采购流程,而应该充分考虑政府采购的全生命周期工作,包括且不限于采购前采购人的内控制度建设,政府采购预算管理,意向公开,采购中的采购需求管理,采购流程管理,询问、质疑、投诉的处理,采购后的政府采购合同签订、公告、备案及履约验收,以及事前、事中、事后的绩效评价工作等。

政府采购工作全生命周期的延伸,也将催生“大代理”服务,即政府采购全过程咨询服务的产生。

政府采购“大代理”的转型与升级

为引导采购代理机构走专业化道路,加强在市场调查、采购合同风险防控等方面的专业能力建设,为采购人设定采购需求、合同签订、开展履约验收提供专业化服务。湖北省财政厅选取了黄冈市本级、襄阳市本级、广水市、宜都市、老河口市、武穴市、安陆市、竹溪县、江汉区、黄州区等10个地区作为政府采购“大代理”的先行区试点,以“大代理”新理念构建政府采购合作新模式,引导采购机构走差异化发展道路,加强在市场调查、采购合同风险防控等方面的专业能力建设,为采购人提供更精准、更贴心的代理服务。那么,“大代理”服务究竟可以为采购人提供哪些服务?

以湖北某代理机构为例,自22号文实施以来,该机构开始探索政府采购全生命周期服务,已实现了“大代理”的华丽转身,并且取得了显著成效。结合该代理机构的探索成效,代理机构转型升级为“大代理”服务,至少可以从以下7个方面入手。

一是协助采购人建立内控制度体系。代理机构可以通过梳理和充分的调研,协助采购人实现内部归口管理,科学设定岗位,明确岗位职责,协助采购人梳理和评估本单位政府采购执行中存在的风险,加强对本系统及所属单位政府采购重点环节的审核把关,着重加强采购需求确定、落实政府采购政策功能、采购方式选择、信息公开、查询及使用信用记录、质疑处理和履约验收管理等重点环节的管理,严格依法依规,落实政府采购主体责任。

二是拓展政府投资项目绩效评价业务。预算绩效管理结果应用是开展预算绩效管理工作的前提,又是完善预算编制,加强财政支出管理,增强资金绩效理念,合理配置公共资源,优化财政支出结构,强化资金管理水平,提高资金使用效益的重要手段。事前、事中、事后管理全过程各个环节的预算绩效管理对政府投资类项目起着至关重要的作用。综合类的采购代理机构,如具备会计、法律、评估等专业人才,又具有丰富的政府采购从业经验的,可进行绩效评价第三方咨询机构的业务拓展。

三是政府采购项目最高限价的编制。部分代理机构同时也具备工程项目造价咨询服务的承接能力,如在施工总承包项目中,承担工程量清单和招标控制价的编制工作,招标控制价即工程类项目的投标最高限价。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第十二条规定,采购人根据价格测算情况,可以在采购预算额度内合理设定最高限价。但在具体的政府采购货物和服务类项目中,采购人因其缺乏专业人员和数据库支撑,对项目进行价格测算是相当困难的。代理机构通过市场调查、咨询、论证等方式协助采购人合理设置项目最高限价,更有利于协助采购人完成采购目标和提高资金的使用效率。

四是协助采购人进行采购需求管理。22号文第二十八条规定,采购人可以自行组织确定采购需求和编制采购实施计划,也可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展。该文件的出台为代理机构的转型升级提供了很好的工作思路,代理机构相比其他第三方机构,在项目资源、专业度等方面都具有绝对的优势,代理机构受采购人的委托确定采购需求和编制采购实施计划是转型升级的首选方向。

五是采购代理服务。采购代理服务是代理机构的传统服务内容,是代理机构的生存之本,但代理服务也并非一成不变。2022版《修订草案征求意见稿》提出,采购方式包含招标、竞争性谈判、询价、创新采购、单一来源采购、框架协议采购以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。自2024年6月1日起施行的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》(财库〔2024〕13号)将合作创新采购方式按照研发过程分阶段进行,分为订购和首购两阶段,较原有的几种采购方式,执行采购程序的难度大大增加。修法以后,代理机构从业人员需要打破传统的工作模式,重新构建政府采购知识体系,对代理机构的管理要求也将越来越高。

六是协助采购人签订政府采购合同。2022版《修订草案征求意见稿》对政府采购的合同要求提升到了新的高度。2022版《修订草案征求意见稿》提出,对于采购时可以准确估算采购成本的情形,采购人应当选择固定价格的合同定价方式。合同订立时采购数量能够确定的,应当采用固定总价的定价方式;合同订立时采购数量无法确定的,应当采用固定单价的定价方式。有技术创新、节约资源和提前交付能够更好实现经济社会效益等情形的,采购人可以在合同中约定绩效激励条款,依据供应商提供的货物、工程和服务质量、满意度或者资金节约率等支付合同价款;通用货物、工程和服务采购,应当采用固定价格定价方式;创新采购合同、政府和社会资本合作合同可以采用成本补偿定价方式;采购人可以根据项目特点,采用固定价格、成本补偿与绩效激励相结合的组合定价方式等。根据采购需求管理要求,在项目采购实施计划中应包括完整的合同文本,在实际工作中,采购人或其委托的法律顾问,都难以合理编制项目合同文本和选择使用合适的合同定价方式,代理机构可根据自身专业化特点和对项目的深度了解,引进或培养法律专业人才,将服务延伸至协助采购人完成政府采购合同的签订。

七是协助采购人进行项目履约验收。根据采购需求管理要求,合同管理安排工作须包括履约验收方案,代理机构如参与采购需求管理的工作环节,就应协助采购人制定详细的项目履约验收方案。根据22号文第二十四条规定,采购人、采购代理机构可以邀请参加该项目的其他供应商或者第三方专业机构及专家参与验收,相关验收意见作为验收的参考资料。由此可以看出,采购代理机构是应该参与到项目的履约验收工作中的。

以上7个方面,代理机构可根据自身情况,选择向某一个或多个方面进行“大代理”服务的延伸。除此之外,具备一定条件的代理机构,不仅可以为采购人提供专业化服务,甚至可以完成从“服务”到“合作”的转型,如合作政府采购领域的课题研究等。

代理机构提供差异化服务,是代理机构生存和发展的必然方向。那么代理机构如何做到向“大代理”的转型与升级呢?

一方面,代理机构须具备内驱力。主要包含4个方面:一是意识的转变。代理机构须具备创新意识,不安于现状,敢于尝试转型与升级,还需要具备更强的风险意识,代理服务的延伸,必将带来更大的经营风险,代理机构须具备充分的风险预防意识及能力。二是专业人才的储备。代理服务向咨询服务的延伸,对代理机构的专业化要求越来越高,代理机构要打破传统的“走流程”的局面,就需要在咨询、造价、财务、法律等专业领域进行人才的储备,才能符合转型与升级的需要,对专业人员的项目经验、学习能力、分析能力及专业素养也应当提出更高的要求。三是代理机构内控体系建设,代理机构必须摒弃“小作坊”式的经营模式,建立健全质量控制、风险控制、财务管理、薪酬制度等内控体系,用制度来管理,这是转型升级的必要条件。四是数据库建设,全过程采购咨询服务需要全方位的数据支撑,如咨询专家库、项目信息数据库、供应商信息数据库、合同文本数据库等都是不可或缺的。

另一方面,代理机构还需要向外借力。一是积极参与专业学习,政府采购制度的深化改革给行业带来越来越大的挑战,代理机构从业人员的知识需要不断更新。根据《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库〔2018〕2号)的要求,财政部门应当加强对代理机构的政府采购业务培训,不断提高代理机构专业化水平。鼓励社会力量开展培训,增强代理机构业务能力。代理机构从业人员应该积极参与政府采购业务培训和与业务相关领域的专业培训,以保证知识的持续更新。二是积极寻求合作,“大代理”服务对代理机构的转型升级要求非常高,代理机构可探索向某一个或多个环节或领域进行服务延伸,也可以结合自己的特点和优势,积极向外寻求合作,与其他机构进行优势互补,进行资源整合。

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