完善政府采购工作之我见

政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共物品和服务的需要,使用政府的财政性资金,按照法定的方法和程序,为政府部门及其所属公共部门购买货物、工程或者服务的行为。推行政府采购在加强财政支出管理、提高财政支出使用效益以及促进廉政建设等方面起到了积极作用。为了完善政府采购和服务工作,笔者从以下三方面谈谈看法:

一、政府采购发展状况

政府采购最早形成于18世纪西方自由资本主义国家，其发展已有200多年历史，目前已被世界各国政府广泛采用。美国早在1761年就颁布了《联邦政府采购法》，英国政府在1782年建立政府采购制度，设立了皇家文具公用局，采取公开招标的形式采购办公用品，同时开始对政府采购的管理进行立法，设立专门机构具体承办政府采购。其采购对象也逐步拓展，大至工程设备，小到纸张铅笔，范围广泛，政府采购己成为许多发达国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。

据资料反映，各国政府采购的资金规模一般占到GDP的10％以上；美国联邦政府每年采购规模为2000亿美元，占GDP的3％；欧盟成员国的政府采购金额占到GDP的15％，韩国、新加坡、日本等亚洲国家的政府采购规模也比较大。随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加快，1979年关税和贸易总协定第一个《政府采购协议》签定，并于1981年开始实施。

目前《政府采购协议》的成员国已达近20个国家，其中多数为经济发达国家。这些国家由于国内企业竞争力强，特别是象美、日、加和欧盟等，在开放政府采购市场后,政府采购的90％是由国内供应商提供的，而其他成员国国内采购约占60%，其主要原因是这些较小的成员国政府采购支出，有一部分来自国际金融组织的资助，要求这些购买必须公开竞争。

我国的政府采购工作自1995年开始试点，2000年后在全国普遍开展开来。2003年1月1日的《政府采购法》实施，政府采购的发展速度更是惊人，政府采购的采购范围由单一的货物类采购，逐步扩展到工程和服务类的采购，采购内容由当初的简单办公用品、设备的采购，逐步发展到医疗设备、大型基础设施、高端技术网络、保险、公务考察等各领域的采购。2005年全国实施政府采购规模已达2900亿元，是1998年（31亿元）的80倍；节约资金380亿元。并以年均增长66%的速度不断扩大。在短短的几年内，政府采购工作在全国得到了迅猛发展。

二、政府采购存在的问题和原因

政府采购工作经过几年来不断探索和实践，逐步走上了规模化、规范化、制度化的轨道。然而，在政府采购具体实施过程中却遇到了“程序规范”与“采购效率”和“采购服务”相矛盾的问题，也遇到侵犯供应商权益的问题，也就是平时所听到的政府采购“时间慢”、“服务差”、“价格高”和采购需求的倾向性、采购需求的不确定性、验收推迟等问题。那么，为什么会有类似呼声和抱怨呢？此类怨声是不是真的说明政府采购出现了“慢”、“差”、“高”等现象呢？在此认为有必要对上面提到的几种现象作个剖析：

1、“时间慢”的问题和原因。依公开招标为例，从上报采购计划、办理采购委托、发布招标公告、制作招标文件、供应商制作投标文件、开标、评标、中标公示到确定中标供应商，一个采购项目严格按规定程序运作下来，其采购周期至少需要一个多月时间。跟以前的自行采购相比，所需时间肯定要长得多。在实行政府采购以前，采购人想什么时候买就什么时候买，想怎么买就怎么买；想买谁的就买谁的；想买什么样价就买什么样价。政府采购法实行后，采购不再是采购人一方的事，而是受到了相关法律法规的规范和约束。这一根本性变化使得部分采购人觉得现在的采购程序繁杂，采购行为受到束缚，而少数人对采购效率的偏执或许还夹杂着一己私利被剥夺的失落，种种因素都是采购人抱怨采购效率低下的根本原因。

看重采购效率固然重要，但在政府采购这一特殊消费领域，片面强调效率，要求“立等可取”，就难免会出现问题，就不能很好地对同类产品进行汇集打包，难以形成规模优势，不能以最优惠的价格采购，同时也难以发挥政府采购对经济运行的宏观调控作用。有些部门没有考虑到政府采购应该有一个采购周期，而恰恰正是这样一个采购周期保证了采购结果的客观公正和物美价廉。

通过几年工作实践，真正造成“时间慢”问题的原因主要存在以下几个方面：

（1）、采购人委托采购存在着不确定性。时间分散，随意性强，不能形成集中采购和规模优势。

（2）、采购人需求的复杂性和多变性。采购人委托的采购品种、规格技术要求复杂化、多样化，过于强调个性，而且有些采购人对真正需要什么样的技术要求心中没底，在采购实施过程中还不断要求变更。

（3）、采购方式过于呆板、单一，采购环节过于烦琐，缺乏灵活性和适应性。

（4）、政府采购机构工作人员紧缺，工作人员的业务能力、专业水平匮乏。

2、“服务差”的问题和原因。同样应该对其认真解析和反思。对于“服务差”，我们应该理解为政府采购机构的采购“服务差”和供应商售后“服务差”两方面。一、采购人抱怨政府采购机构“采购服务差”主要暴露在对一些急需物品方面，主要反映在和采购人切身工作密切相关的采购上。比如，在夏天，天气非常炎热，采购空调需要打包采购的话，就会耽误使用的时间，采购人肯定会反映政府采购机构的服务不好；比如每天都要使用的电脑、打印机突然坏了，要买新的，若是非要打包采购，就会耽误很多的事情，采购人就自然而然会抱怨服务不满意。二、原来采购权掌握在采购人自己手中，供应商为了中标提前向采购人“疏通关系”，这样某些人就会得到好处。而实行政府采购后有效遏制了这种行为，一些人也就失去了谋取“灰色”利益的机会，心理上存在着不平衡，以此为借口抱怨政府采购。三、值得一提的是，供应商售后“服务差”，多数供应商的售后服务已经做得比较完善了，但还是遭到采购人的“责难”。很可能是由于采购人长期使用某个品牌，或者与某家供应商长期合作，在采购之前，采购人已经倾向于此种品牌或此家供应商。但招标结果并不是他们心目中的对象，他们就会抱怨中标的品牌或中标供应商的售后“服务差”；少数供应商存在侥幸心理，想蒙混过关，就需要采购人严格把好验收关，严格按合同执行。四是提出不合理的要求，由于采购人考虑不周，采购需求不全，在供应商履行合同时，提出超出合同规定的要求，供应商左右为难，满足要求，要亏钱，不满足要求，推迟验收。这些其实反映出这些采购人对政府采购的抵触情绪很重，对政府采购工作也缺乏理解，以供应商售后“服务差”为借口，规避政府采购。而实际上所谓“服务差”，大多还是采购人的无理借口。

 3、“价格高”的问题和原因。那么究竟价格高在什么地方呢？价格是政府采购最直观、最重要的因素之一，也是当事人不会忽视的关注焦点。供应商要追求利润最大化，政府采购则要在保证质量和服务的前提下，最大限度地节约财政资金，博弈之后实现的物有所值、合理低价是政府采购最理想的结果。但为什么又时常会听到采购人对价格的抱怨，抱怨政府采购耗时费力，买的东西不如人意不说，价格还比自己采购的要贵呢？这样的说法是借口？是假象？还是确有其事？

政府采购常为采购人“价格高”的抱怨所困扰，问题是所谓的“高”究竟是与哪个价格比较得出的？与采购人自己购买的价格相比高了？还是与采购人自己询问的价格、市场调查的价格比高了？如果真是这样的比较，显然是不科学的。可以这么想一下，连政府采购的规模优势都无法使价格降下来，采购人的分散采购却能拿到低价，那是令人费解的。再说调查时机与采购实施时间相隔又有多久？服务要求是否相同？因为有些物品的价格变动因素很大。比如电脑一类的，每月都有一个最新报价；再则，电脑类的媒体报价只是一个标准配置价格，采购人不可能恰好买的是标准配置，所以不能简单地拿媒体报价与政府采购价格相比较。而项目内容、品质、服务等都存在差异的话，又如何比较？所以，对于这样的物品，采购人自己询的价、市场的调查已经失去了参考价值。政府采购本身的成本不应被忽视。原来买电脑，采购人直接面对供应商，谈妥了就买；现在要通过招标采购，供应商要考虑制作投标文件、投标的费用和缴纳投标保证金、履约保证金等带来的相关费用，成本增大了，报出价格与一对一、面对面谈的价格自然也不一样了。例如：政府采购车辆有可能比个人购买贵几百元，但政府采购车辆是统一办理汽车保险，个人需在汽车销售商处办理，政府采购车辆办理保险费比个人的低几千元，最终价格谁高谁低，想必已能区分。

4、采购需求的倾向性。政府采购规定不能指定品牌型号进行采购，采购人只能提出技术和售后服务要求，有二种原因使采购需求具有倾向性：一是采购人不懂技术或受供应商推荐，照抄照搬某品牌的技术参数和要求；二是看中某品牌，按某品牌的技术提要求。而政府采购工作人员对各类技术要求不清楚。上述采购需求排斥其他品牌型号的参与，违反政府采购的公平性和竞争性，引起供应商的异议。

三、采取的对策和措施

针对以上所反映出的问题，不是全部存在，但并不完全不存在。在政府采购工作正处于初级阶段的现在，出现这几种情况应该实属正常。但不能放任这种现象的滋生和蔓延，应该有自己的对策和解决的办法。

1、制度要完善。政府采购的监督管理部门要制定出一套切实有效的采购管理制度，并认真落到实处。同时针对政府采购工作中的重要环节，严格把好关，促使采购人将政府采购项目纳入依法采购的轨道，采购工作必须做到有制度、有计划、重程序、重规范、重效率。

2、预算要细化、编制要精准。政府采购的周期长、效率低往往与采购缺乏计划性密切相关，而政府采购预算编制与执行相互脱节是导致这一现象的症结所在，预算编制的完善与否直接影响着政府采购的效率。政府采购预算应与部门预算统一布置、统一编制、统一审核、统一批复。在制定政府采购预算时列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、采购数量、采购标准、采购时间，把项目落实到每一个采购对象，使之在执行中无漏洞可钻，不得随意追加采购支出或改变采购项目，对确需调整的政府采购计划必须按法定程序报批。通过强化预算管理，可有计划地批量进行政府采购，可以大大提高采购效率，体现政府采购规模优势。

3、采购方式选择要合理。采购人认为政府采购效率低的矛头无一例外地指向了公开招标。按照法律规定的政府采购程序，完成公开招标所需时间至少一个月以上，但其他采购方式所需时间要远远少于公开招标。在实际采购过程中，对达到公开招标数额标准的项目，实行公开招标；对未达到公开招标数额标准的项目，根据其性质可选择合适的非招标方式，这样既保证了采购的规范化运作，又相对地提高政府采购的效率，实现规范与效率的有效结合。

4、采购方式要创新，采购程序要优化。政府采购以公开招标为主，这是无可非议的。公开招标体现公正、公平和竞争性优势，但公开招标有其自身的缺陷，就是采购周期过长，成本过高。要解决招标周期过长的问题，就要不断改进和创新采购手段和方式，视不同类型项目简化、优化采购环节。针对通用、金额相对较小的办公自动化设备、电器设备、监控设备和一些零碎的货物采购，采取询价的方式采购，并且可以利用现有的供应商库资源和网络平台进行网上询价，通过利用网络化采购后，二至三个工作日就可以完成一个项目的采购。对价格变化不大的通用货物，采用协议供货或定点采购方法如家具、空调和纸张等，并采取事后监督机制，保证协议供货和定点采购的正常执行。上述方法能大大提高了政府采购的效率，同时保持政府采购的公开、公平、公正及诚实信用原则。

5、工作人员素质要提高，采购队伍要加强。采购项目需求明确后，能否及时编写招标文件、组织招投标活动，很大程度上取决于政府采购机构自身水平。一方面要加强政府采购人员的管理和业务培训，提高整体素质，同时也要加强政府采购队伍的人员力量。政府采购工作涉及的范围广，政策性强、技术复杂，采购项目每年都在不断增加，所以要求政府采购工作人员的素质要不断提高，队伍不断充实，不但要熟悉政府采购的业务知识，而且还要逐步熟悉各类项目的专业技术知识、熟悉法律、熟悉商务知识。根据目前政府采购人员的结构状况，政府采购主管部门应不定期举办政府采购培训，通过培训逐步提高政府采购工作人员的管理水平和专业水平，从而提高政府采购的质量和工作效率；各级政府采购部门应针对工作中遇到的问题开展业务讨论，以适应政府采购工作的发展。

5、采购人需多了解市场行情，按政府采购法要求合理提出采购需求，让供应商公平参与竞争。供应商要学习政府采购法，掌握政府采购知识，守信用，按政府采购的有关法律法规维护自己的权利。

政府采购是阳光下采购，公开透明、公平竞争、公正和诚实信用是政府采购不可违背的原则。同时，规范和效率是政府采购过程两个矛盾的方面，效率、服务和价格也是采购过程中不可忽视的因素。在规范程序的运作下，既要效率高、价格低，又要服务好、质量好，这还需要供应商、采购人、政府采购机构、监督管理部门做到各司其责、通力配合，这样才能治标又治本。

                    ( 海宁市公共资源交易中心 张光华)